04 maggio 2015   •  Punti di Vista / Riforma delle istituzioni

Il «tempo politico» nella democrazia rappresentativa

Prosegue il dibattito sulle riforme avviato da Gaetano Quagliariello. A rispondere questa volta è Giuditta BrunelliProfessore ordinario di Istituzioni di diritto pubblico presso l’Università degli Studi di Ferrara.

 

1.         Molte e di grande interesse sono le sollecitazioni proposte da Gaetano Quagliariello nell’intervento di apertura di questo dibattito. Dovendo operare una scelta, vorrei soffermarmi sul problema del “tempo politico”, strettamente legato ai temi della rappresentanza politica e del divieto del mandato imperativo, temi che a loro volta richiamano la questione – centrale e irrisolta – della nuova forma che i partiti dovranno darsi per superare la gravissima crisi di legittimità e di ruolo che li attanaglia.

Osserva Quagliariello che ormai da molti anni «ci troviamo all’interno di un processo nel quale il tempo della decisione va comprimendosi e si comprime ancor di più il tempo di reazione dell’opinione pubblica». Tutto questo ha importanti – e negative – conseguenze: in primo luogo, lo svuotamento di significato del libero mandato parlamentare, il quale presuppone che le decisioni assunte dai rappresentanti si collochino in un orizzonte temporale (almeno) di medio periodo, non condizionato dalle reazioni immediate (spesso ostili) dei rappresentati; e, in secondo luogo, il rischio che ciò consolidi ed estenda nell’opinione pubblica una critica radicale alle istituzioni rappresentative in quanto tali, un rifiuto di ogni sede di mediazione politica, accompagnato dal falso mito della democrazia diretta (i cui istituti possono, certo, integrare, ma non sostituire, la rappresentanza). Emerge qui il nodo essenziale del rapporto tra democrazia rappresentativa e tempo: il tempo delle elezioni che si svolgono a intervalli regolari, consentendo agli elettori di attribuire le responsabilità per il passato e di conferire agli eletti il potere di scelta per il futuro; il tempo nel quale si svolge il processo politico rappresentativo, sostanziato da un legame permanente tra la società e gli eletti, fattore costitutivo della rappresentanza democratica; il tempo, infine, come “temporaneità” – e dunque provvisorietà – delle decisioni politiche, sempre modificabili e rivedibili attraverso le procedure democratiche previste (Urbinati).

Gli aspetti problematici che emergono in quest’ambito sono oggi accentuati, come si sa, dalla lunga e profonda crisi economica e dalla dislocazione del potere decisionale, in particolare sui temi sensibilissimi della allocazione delle risorse, presso organismi sovranazionali estranei al circuito democratico. Il che non fa altro che aumentare in ampi settori della pubblica opinione sentimenti di rabbia impotente, gettando ulteriore discredito sulle istituzioni rappresentative nazionali. Un ottimo terreno di coltura per insidiosi populismi di ogni tipo.

 

2.         E’ tutt’altro che semplice, ovviamente, individuare possibili soluzioni per problemi tanto complessi (e che certamente non riguardano soltanto il nostro paese). Appare comunque urgente ricostruire un rapporto corretto tra elettori ed eletti, che passi attraverso un’adeguata valorizzazione del Parlamento come luogo in cui si compie, in forma dialogica, il processo di unificazione politica, e attraverso una legge attuativa dell’art. 49 Cost., che assicuri (finalmente) procedure democratiche interne ai partiti politici, in particolare con riguardo alle funzioni pubbliche loro attribuite dalla legge, come la facoltà di presentare candidature al fine di «meglio garantire la realizzazione di quelle linee programmatiche» che essi sottopongono alla scelta del corpo elettorale (Corte cost., sentenza n. 203 del 1975).

Sulla prima questione, mi limito a ricordare come la democrazia parlamentare instaurata dalla Costituzione repubblicana abbia collocato il Parlamento al centro del sistema, «facendone l’istituto caratterizzante dell’ordinamento» (Corte cost., sentenza n. 154 del 1985), perché esso è l’organo collegiale eletto direttamente dal popolo, e proprio la sua collegialità, come insegna Augusto Barbera, «consente di rispecchiare una pluralità» e solo essa permette «l’assunzione di decisioni “in pubblico” (Öffentlickeit) e attraverso un dis-correre razionale (government by discussion)». Dunque l’assemblea elettiva è posta al centro del sistema rappresentativo per la sua natura collettiva, la sua composizione diversificata e il ruolo che in essa assume la discussione, il confronto e il possibile (e necessario) compromesso politico.  Al punto che si sottolinea in dottrina (Carlassare) come di rappresentanza politica non possa nemmeno parlarsi con riferimento a un organo monocratico, anche se eletto: esso potrà avere carattere “rappresentativo” (si pensi alla rappresentanza “simbolica” dell’unità nazionale affidata dalla Costituzione al Capo dello Stato), ma non sarà un “rappresentante politico” (proprio perché la nozione di rappresentanza politica  tipica degli ordinamenti democratici presuppone collegialità, pluralità, procedure pubbliche di decisione fondate sul confronto dialettico tra le diverse parti politiche). Sotto questo profilo, pertanto, è di assoluta importanza una riforma del bicameralismo che restituisca al Parlamento l’autorevolezza che gli spetta, sia rendendo il Senato un luogo di espressione e composizione degli interessi territoriali nella dimensione nazionale, sia delineando una Camera politica, titolare del rapporto fiduciario, che sia sede effettiva di discussione ed elaborazione delle politiche pubbliche, e che proprio per questo sia in grado di  garantire i diritti e le prerogative delle minoranze (diritti e prerogative che, almeno nel loro nucleo essenziale, dovrebbero essere previsti nel testo costituzionale, poi attuato ed eventualmente integrato dal regolamento parlamentare).

 

3.         Non mi soffermo sul tema della legge elettorale, oggi al centro di un acceso dibattito e senz’altro dirimente per la costruzione di un rapporto rappresentativo efficace. Segnalo soltanto, con riferimento al c.d. Italicum, come i capilista bloccati e le pluricandidature continuino a non assicurare agli elettori un adeguato margine di scelta dei loro rappresentanti, determinando altresì diseguaglianze tra gli elettori del partito vincente (che avrebbero la possibilità effettiva di incidere sulla composizione del gruppo parlamentare attraverso l’uso delle preferenze) e gli elettori degli altri partiti, soprattutto quelli di dimensioni minori. Non poche perplessità suscita anche la notevole consistenza del premio di maggioranza, che al secondo turno viene assegnato anche quando nessuna lista raggiunga la soglia del 40% e si proceda al ballottaggio fra le prime due. C’è da chiedersi se questa previsione non determini una «eccessiva divaricazione tra la composizione dell’organo della rappresentanza politica, che è al centro del sistema di democrazia rappresentativa e della forma di governo parlamentare prefigurati dalla Costituzione, e la volontà dei cittadini espressa attraverso il voto, che costituisce il principale strumento di manifestazione della volontà popolare, secondo l’art. 1,  secondo comma, Cost.» (Corte cost., sentenza n. 1 del 2014).  Personalmente, resto convinta della superiorità del collegio uninominale nell’ambito di un sistema elettorale maggioritario a doppio turno, soluzione che spingerebbe verso un rafforzamento del vincolo di coalizione (mi sembra infatti poco realistico immaginare per l’Italia un bipartitismo), indurrebbe la trasformazione della forma partito, favorirebbe il rapporto eletto/corpo elettorale/territorio e si presterebbe bene allo svolgimento di elezioni primarie per la selezione delle candidature. Sembra tuttavia che nella classe politica del nostro paese (non credo affatto che lo stesso discorso valga per i cittadini) si sia diffuso un rifiuto trasversale verso il collegio uninominale e che si preferisca ricercare la stabilità delle maggioranze e degli esecutivi attraverso meccanismi elettorali ibridi e inediti, dei quali è davvero difficile prevedere gli effetti e la resa in concreto.

 

4.         In ogni caso, date le caratteristiche appena evocate della legge elettorale in gestazione (capilista bloccati e premio di maggioranza alla lista), diventa ancor più essenziale approvare una legge sui partiti in attuazione dell’art. 49 Cost. Una regolamentazione “leggera”, non invasiva della libertà di autorganizzazione garantita dalla norma costituzionale, e relativa alla disciplina delle attività interne che più direttamente incidono sul circuito rappresentativo (come la selezione delle candidature per le cariche pubbliche, ad esempio attraverso l’incentivazione di primarie disciplinate per legge) e alle posizioni soggettive degli iscritti (dal momento che, come la Corte costituzionale ha precisato, il diritto di associarsi in partiti costituisce il profilo politico della libertà individuale di associazione). Accanto a questo, sarà necessario ripensare al tema del finanziamento pubblico dei partiti, dato il carattere insoddisfacente del meccanismo previsto dalla legge n. 13 del 2014, che nella pratica ha già dato prova di non funzionare (è di pochi giorni fa la notizia che nella dichiarazione dei redditi 2014 solo 16.518 contribuenti hanno destinato il 2 per mille volontario ai partiti) e che è destinato a produrre problemi di eguaglianza di chance tra i partiti, e dunque, in ultima analisi, di diseguaglianza tra gli stessi cittadini sulla base del loro orientamento politico. Lasciando, infatti, che siano soltanto i privati a finanziare i partiti, si consente che l’influenza economica si trasformi in influenza politica (Urbinati), alterando così la natura stessa del sistema democratico.

 

Giuditta Brunelli è professore ordinario nell’Università di Ferrara, dove insegna Diritto costituzionale avanzato e Diritto parlamentare e delle assemblee elettive. I suoi studi riguardano i diritti di libertà (e in particolare la libertà di associazione politica), il controllo parlamentare sull’esecutivo, le fonti del diritto, le tecniche di giudizio della Corte costituzionale, il riequilibrio di genere della rappresentanza politica, la laicità dello Stato, le problematiche giuridiche poste dalla convivenza multiculturale. 

 

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