12 ottobre 2016   •  Punti di Vista / Riforma delle istituzioni

La décentralisation : processus cohérent ou succession de «moments»?

Jean-Félix de Bujadoux, Ricercatore di Diritto costituzionale, Sciences Po, Paris

 

Décentralisation, le terme est apparu en France vers 1829 à la fin de la Restauration. Il renvoie à l’organisation « de la répartition des pouvoirs et des compétences entre un organe central et des organes périphériques relativement autonomes » (André Roux).

Il y a des degrés variables de décentralisation, ce qui contribue à rendre mouvante cette notion dans l’histoire des institutions françaises.

Il peut s’agir d’une « décentralisation administrative », autrement qualifiée de déconcentration, qui consiste pour l’Etat à transférer une partie des compétences exercées au niveau central à ses agents répartis sur l’ensemble du territoire. Elle correspond à une simple délégation de pouvoirs.

Il y a aussi la « décentralisation politique », celle dont nous traiterons ici et qui consiste pour l’Etat à transférer des compétences et des pouvoirs de décisions à des personnes de droit public, juridiquement distincte de l’Etat, disposant d’une certaine marge d’autonomie, tout en restant sous son contrôle.

Ainsi, la décentralisation à la française consiste principalement à un transfert de compétences, que l’Etat central, monarchique ou républicain, a aspiré et accumulé au fil des des siècles, vers des collectivités locales dont il a, lui-même, dessiné les contours et fixé les attributions. En France, la décentralisation reste donc, paradoxalement, d’essence jacobine.

Le processus qui a transformé l’un des Etats les plus centralisés du monde en République à l’organisation décentralisée, selon les termes mêmes de l’article 1er de la Constitution, a-t-il été cohérent, c’est-à-dire maitrisé, continu et sans heurts ni retour en arrière ?

En apparence, non ! A des périodes favorables à l’idée de décentralisation, sous des formes diverses ont succédé des temps d’immobilisme, de contestions, voire de tentation de revenir en arrière. Il convient donc, de parler davantage de la décentralisation comme une succession de « moments ».

La question de la décentralisation a été une matière brulante de la vie politique française avant 1945. Il convient d’en dire quelques mots, puisque cet état de fait a continué à peser sur le débat jusqu’à la fin des années 1980, et explique le processus heurtée suivie par la décentralisation en France.

A l’origine, c’est en partie, pour répondre à l’insurrection fédéraliste de la province contre Paris en 1793, que les jacobins initient le régime de la Terreur. Dans l’imaginaire politique républicain, l’éventualité de confier de réels pouvoirs à des assemblées locales apparaîtra, désormais, pour longtemps comme un ferment contre-révolutionnaire et réactionnaire.

Dans les périodes d’affrontements idéologiques les plus marquées du XIXe et du début du XXe siècle, la décentralisation apparaît, très schématiquement et sommairement, comme un des éléments forts du clivage entre des gauches républicaines et centralisatrices, d’une part, et des droites monarchistes et décentralisatrices, d’autre part. Même si les choses ne sont pas aussi simples et seraient à nuancer, la droite bonapartiste étant attachée au modèle centralisateur tandis que la gauche proudhonienne défend le fédéralisme.

La période du régime de Vichy constitue un « moment » important pour l’idée décentralisatrice. Les libertés locales sont profondément remises en cause. A l’automne 1940, les conseils généraux sont supprimés et les conseils municipaux existants dissous. Désormais, les maires, les conseillers municipaux de plus de 2000 habitants, les membres d’une commission départementale consultative seraient nommés par l’Etat. Dans le même temps, le régime de Vichy entend instituer de grandes provinces dirigées par des gouverneurs et dépourvues d’assemblées démocratiquement élues. Si cette réforme n’aboutira pas, à partir de 1941 des préfets régionaux sont nommés, notamment pour assurer le maintien de l’ordre. Tous ces bouleversements vont contribuer à discréditer, pour un temps, l’idée régionale et à donner aux départements un véritable brevet de républicanisme.

La décentralisation a, également, suivi un processus heurtée, parce qu’elle est d’abord, une revendication d’opposition, souvent oubliée dès lors que l’on accède au pouvoir. Ainsi, après avoir affiché leurs convictions décentralisatrices, aussi bien les ultras royalistes de la Restauration qu’une partie des Républicains du Second Empire, se sont facilement coulés dans les institutions centralisatrices héritées de la période napoléonienne.

Enfin, l’absence de culture du consensus qui règne dans la vie politique française n’a pas, non plus, favorisé la mise en œuvre d’un processus cohérent et continu de décentralisation. Ainsi, en France, aucune des grandes réformes de décentralisation n’a fait, pour des raisons diverses, l’objet d’un large consensus politique et d’un vote débordant très largement les frontières politiques.

Je présenterai les « moments » successifs de la Décentralisation depuis 1945 selon un ordre chronologique. Mais, on pourrait distinguer, sur la durée, deux grandes catégories parmi ces « moments » décentralisateurs.

Il y a des « moments » décentralisateurs très politiques, au sens premier du terme, c’est-à-dire qui portent le projet d’un nouveau mode d’organisation de la cité. Je pense au « moment » gaullien ou à la réforme de 1982.

Il y a aussi des « moments » décentralisateurs qu’on pourrait qualifier de plus « gestionnaires ». Ils correspondent aux réformes territoriales les plus récentes. Sans doute, sont-ils des moments plus gestionnaires parce, depuis une trentaine d’année le principe même d’une organisation décentralisée de la France n’est plus vraiment contesté sur le fond.

Le « moment 1946 » constitue clairement une rupture par rapport à la pratique centralisatrice française, en particulier celle des gauches depuis un siècle et demi.

Sous l’impulsion des socialistes et des communistes, soutenus par les démocrates-chrétiens du MRP, la Constitution du 27 octobre 1946 consacre son Titre X aux collectivités territoriales.

Ce Titre X prévoit le transfert de l’exécutif communal ou départemental aux élus, tout en insistant, cependant, sur le rôle de coordination et de contrôle que devra conserver le Délégué du Gouvernement dans le département. La mise en œuvre concrète de ces dispositions est renvoyée à l’adoption de lois organiques à venir.

Cette rupture trouve en partie sa motivation dans la volonté de prendre le contre-pied du régime de Vichy. Il s’agit, selon Pierre Cot, rapporteur du premier projet constitutionnel en 1946, de développer l’éducation politique des Français en leur donnant sur le plan local l’habitude de se gouverner eux-mêmes. Mais, cette rupture est aussi contestée par une partie de la gauche, en particulier par les Radicaux, héritiers de la tradition jacobine. Ainsi, Edouard Herriot intervient à plusieurs reprises à la tribune pour dénoncer des dispositions qui vont, je cite, « compromettre imprudemment l’œuvre de la Révolution » et qui risquent de « porter atteinte à l’unité et à l’indivisibilité de la République ». Par contre, un large consensus s’instaure sur tous les bancs de l’Assemblée Constituante pour rejeter l’idée de toute idée d’organisation régionale.

Finalement, les lois organiques prévues pour la mise en œuvre du Titre X ne verront jamais le jour. Dans le climat de tension provoqué par la rupture du tripartisme au printemps 1947 et les grèves insurrectionnels lancées par le Parti Communiste, les ministres socialistes de l’Intérieur successifs ne voudront pas donner des moyens au Parti Communiste pour renforcer ses bastions locaux. En outre, la politique de reconstruction du pays impose la nécessité d’un pouvoir fort central fort et maître d’œuvre de ce chantier.

L’idée décentralisatrice est relancée à la fin du mandat présidentiel du général de Gaulle. Le 24 mars 1968, à Lyon, il proclame : « L’effort multiséculaire de centralisation qui fut longtemps nécessaire à notre pays ne s’impose plus, au contraire ce sont les activités régionales qui apparaissent désormais comme les ressorts de sa puissance économique de demain. » C’est le « moment » gaullien de la décentralisation.

La pensée décentralisatrice du général de Gaulle s’inscrit sur fond d’aménagement du territoire. Il s’agit d’adapter les structures territoriales pour répondre aux besoins de la vie moderne et aux nécessités du développement économique.

Cette grande réforme régionale est en germe depuis plusieurs années.

La réforme administrative de 1964 a remodelé les circuits décisionnels territoriaux de l’Etat, en privilégiant l’échelon régional, comme étant le plus adéquat pour la gestion publique.

Parallèlement, pour relayer ses politiques de planification et d’aménagement du territoire, l’Etat a encouragé la mise en place de structures régionales en créant des commissions de développement économique régional (CODER). Appelées à émettre un avis sur la mise en œuvre de la planification et de l’aménagement du territoire, ces CODER associent élus locaux, représentants des organisations professionnelles et syndicales et personnalités nommées par l’Etat.

C’est à travers la création de ces CODER que se décline la volonté gaullienne de mettre en œuvre la Participation en associant les acteurs socio-économiques et professionnels aux responsabilités politiques locales, en combinant « plus de décentralisation et plus de représentation fonctionnelle » (P Gremion).

Dans l’esprit des promoteurs de ces réformes, comme le Délégué à l’aménagement du territoire et à l’action régionale, Olivier Guichard, il est clair, dès 1964, que la dynamique créée aboutira, à terme, à la création d’une collectivité régionale s’administrant par une assemblée élue.

Les réformes territoriales gaulliennes renvoient aussi à des motivations plus politiques. Ecartés au niveau national depuis 1958, les partis politiques traditionnels de la gauche et du centre-droit continent à dominer la scène politique locale. En encourageant l’affirmation sur le terrain de nouvelles élites socio-économiques, la République gaullienne cherche à modifier les « rapports de pouvoir et [les] interdépendances politico-administratives héritées de la IIIème République et institutionnalisées dans le cadre départemental » (P Grémion). Ainsi, dans un Limousin très marqué à gauche à l’époque, le premier mandat de Jacques Chirac sera celui de membre de la CODER du Limousin.

En 1969, le général de Gaulle propose au pays une réforme constitutionnelle visant à la création de collectivités publique régionales compétentes en matière d’équipement collectifs et d’aménagement du territoire. Comme les CODER, les nouvelles assemblées régionales associeraient élus locaux et représentants socio-professionnels. Toutefois, l’autorité exécutive serait le préfet de région, chargé de préparer les décisions du conseil régional et d’en suivre l’exécution.

Le projet de loi référendaire comprend, aussi, une réforme du Sénat afin d’y faire entrer aux côtés des élus, des sénateurs désignés par les régions, mais également des représentants des forces vives économiques et sociales de la Nation.

Cette idée d’une représentation socio-économique dans les assemblées politiques locales et nationale, qui figurent déjà en partie dans le discours de Bayeux, renvoie au « poids de la pensée démocrate-chrétienne dans la pensée régionaliste du général de Gaulle » (François-Georges Dreyfus).

Dans la pensée gaullienne, il y a bien l’idée que les nouvelles régions ne soient pas instituées en contre-pouvoir contre l’Etat, mais bien qu’elles soient aussi quelque chose dans l’Etat.

En 1969, le général de Gaulle insiste également sur la renaissance de certaines régions historiques. Le chef de l’Etat n’est pas hostile à que la délimitation des nouvelles régions puisse se superposer avec celle des provinces de l’Ancien Régime, quand celles-ci ont conservé leur « réalité humaine ». Le néo-régionalisme gaullien combine ainsi une vision moderne du développement économique avec une conception traditionnelle de l’enracinement dans un terroir. « Le retour à l’ancien est présenté comme la condition du renouveau. » (Jean-Marie Denquin)

La réforme est rejetée au référendum du 27 avril 1969 par 52 % de non. La gauche a voté contre une réforme qui reprenait plusieurs des propositions émises par Pierre Mendès France ou Gaston Defferre dans les années précédentes.

La création en 1972 des Etablissements Publics Régionaux restera bien en-deçà de l’ambition gaullienne. Elle vise surtout à associer départements et grandes villes pour gérer les équipements collectifs. C’est que Georges Pompidou était beaucoup plus empreint de jacobinisme que son prédécesseur.

Douze ans après l’échec du référendum de 1969, la décentralisation redevient une priorité gouvernementale avec l’arrivée de la gauche au pouvoir.

En mai 1981, la gauche engage rapidement la réforme de la Décentralisation conçue comme une réforme fondamentale de modernisation de l’action publique et de démocratie locale. C’est en quelque sorte, le « moment Defferre », tant l’impulsion donnée par le maire de Marseille, nommé ministre de l’Intérieur et de la Décentralisation, est décisive pour l’aboutissement de l’Acte I de la Décentralisation. Si le Premier ministre, Pierre Mauroy a joué aussi un rôle majeur, François Mitterrand semblait plus prudent et surtout soucieux que la décentralisation profite d’abord aux départements plutôt qu’à des grandes entités régionales, ressuscitant les provinces de l’Ancien Régime.

Si elle avait déjà renoué en 1946 avec l’idée décentralisatrice dans ses aspects politiques, la gauche nourrit aussi, désormais, son discours décentralisateur de motivations économiques sur la base des propositions élaborées par la nouvelle gauche dans les années 1960, celles du club Jean Moulin, du PSU autogestionnaire de Michel Rocard, ou des propositions portées par les nombreux maires socialistes issues de la vague électorale des municipales de 1977.

Pour engager un processus irréversible plutôt que de risquer l’enlisement législatif avec un texte trop dense, Gaston Defferre choisit de fixer dans une courte loi initiale du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions trois grands principes : la suppression de la tutelle administrative sur les collectivités territoriales ; le transfert de l’exécutif départemental et régional aux élus et la transformation de la région en collectivité territoriale. Le ministre de l’Intérieur le reconnaît lui-même : « Je savais qu’une fois que les élus détiendraient le pouvoir, ils demanderaient tout le reste ; et c’est exactement ce qui s’est passé. »

Dans les années qui suivront, il ne faudra pas moins de trente-trois lois, deux-cent dix-neuf décrets et des milliers de circulaires pour mener à bien ce chantier de la décentralisation et transférer aux collectivités locales des compétences dans de nombreux domaines : urbanisme, développement économique, action sociale, formation professionnelle, gestion des collèges et lycées par exemple.

Deux critiques principales peuvent être adressées à la réforme de 1982.

D’abord, en posant le principe d’une égalité juridique entre les différents échelons territoriaux, la décentralisation de 1982 a renoncé à désigner des chefs de file dans l’exercice des compétences transférées. Les nouvelles compétences des communes, des départements et des régions vont se superposer et se chevaucher, favorisant sur une véritable compétition entre les territoires.

Ensuite, la décentralisation de 1982 apparaît trop, sous certains aspects, comme une revanche contre l’Etat, au point qu’on envisage, même, la suppression des préfets, d’ailleurs rebaptisés Commissaires de la République. Beaucoup de responsables locaux socialistes, dans l’opposition nationale depuis 23 ans, ont été confronté aux contrôles et aux blocages des administrations centrales, et Gaston Defferre entend débarrasser les élus de la tutelle parisienne.

Or, comme le soulignait, en 1975, Olivier Guichard, certainement le plus régionaliste parmi les barons du gaullisme, je cite : « Il faut des passionnés de l’Etat pour réussir la décentralisation. » Du point de vue de l’Etat, la décentralisation a été aussi probablement mal géré par un Etat central qui ne va n’adapter que très partiellement son fonctionnement et ses procédures à la nouvelle donne.

Après avoir combattu vigoureusement, du moins pour une partie d’entre elle, Michel Debré en tête, la réforme au Parlement, la droite ne la remettra pas en cause en revenant au pouvoir en 1986 ou en 1993. Ce pragmatisme doit beaucoup à ce qu’après les défaites de la gauche aux élections locales successives, la droite dirige dans les années 1980 et 90, la presque totalité des régions, la très grande majorité des départements et une bonne part des grandes villes.

Vingt ans après la gauche, c’est d’ailleurs la droite qui va conduire l’Acte II de la décentralisation au début des années 2000.

L’Acte II de la décentralisation, c’est le surtout le « moment » de la conversion affichée de la droite, dans son ensemble, y compris sa composante d’inspiration bonapartiste, à l’idée décentralisatrice

Sous l’influence de la composante girondine de la droite, des libéraux, des centristes et d’une partie des gaullistes, notamment ceux du Sénat, Jacques Chirac, pourtant fort peu décentralisateur par le passé, fait adopter la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 qui consacre au niveau constitutionnelle le principe d’une organisation décentralisée de la République.

C’est surtout le Premier ministre, le libéral Jean-Pierre Raffarin, ancien président de la région Poitou-Charentes qui est à la manœuvre pour préparer de nouvelles lois de décentralisation destinés à transférer des compétences supplémentaires aux régions et aux départements dans des domaines comme la formation professionnelle, l’aide social ou la gestion des routes nationales.

Cependant, le désastre électoral subi par la majorité aux élections régionales et cantonales de mars 2004 où la gauche conquiert 20 régions métropolitaines sur 22 et la majorité des conseils généraux, va inciter le gouvernement à limiter l’étendue de ces transferts de compétences envisagées. Ainsi, en définitive, cet Acte II de la Décentralisation n’aura pas l’impact sur l’organisation politico-administrative française de l’Acte I de Décentralisation.

J’engloberai dans l’Acte III de la décentralisation les réformes de 2010 et 2015 successivement initiées par Nicolas Sarkozy et François Hollande car, rapprochées dans le temps, ces réformes renvoient à deux principaux objectifs communs : La réduction de la dépense publique d’abord, réduction de la dépense de l’Etat, à travers la diminution des dotations aux collectivités locales, et réduction de la dépense publique locale ; l’objectif de la simplification du millefeuille territorial résultat de l’empilement des structures et des procédures ensuite. Même si ce sont des sujets majeurs, ces réformes territoriales ne semblent pas, vraiment, partager le souffle des projets réformateurs de 1969 ou 1982.

La réforme territoriale de 2010 d’abord, elle a cherché à relancer la dynamique intercommunale dans une France à 36 000 communes et à encourager la création de structures métropolitaines pour les plus grandes agglomérations. Cette réforme a aussi tenté de dépasser, habilement, la vieille querelle, insoluble, entre départements et régions, en créant un conseiller territorial unique qui siégerait, sur le terrain, au sein des deux collectivités. A partir de 2012, les gouvernements socialistes reprendront les deux premières orientations tout en abrogeant la réforme du conseiller territorial.

La réforme territoriale engagée au printemps 2014 par François Hollande et son Premier ministre Manuel Valls, prévoyait la réduction de moitié du nombre des régions, la suppression progressive avant 2021 du département, l’approfondissement de l’intercommunalité, la clarification des compétences.

En définitive, le nombre de régions de la France métropolitaine a bien été réduit de 22 à 13, pour établir des régions, je cite, « de taille européenne » pour reprendre un slogan non exempt de colorations technocratiques. Les critères des fusions opérées entre seize régions existantes pour en créer sept nouvelles ont semblé, dans certains cas, répondre davantage à des motivations purement politiques et électorales, qu’économiques ou historiques.

Le gouvernement, après plusieurs allers et retours, a renoncé à la suppression programmée du département d’ici à 2021 en tant que collectivité territoriale.

En ce qui concerne la clarification des compétences entre les différents niveaux de collectivités, après de longs et intenses débats au Parlement, la loi sur la Nouvelle Organisation Territoriale de la République du 7 août 2015 a été bien en-deçà des objectifs initiaux du gouvernement. Tout au plus, la répartition des compétences aura-t-elle été mieux clarifiée entre les différents échelons.

Au terme de cette succession de « moments », l’idée décentralisatrice semble avoir suivi depuis 1945 un cheminement heurtée, pas toujours cohérent ni maîtrisé. Pour autant, certaines lignes de force se dégagent, pour dessiner un processus plus ou moins continu pour donner davantage de pouvoirs aux échelons de collectivités locales institués.

Vaille que vaille, les réformes engagées depuis la fin des années 1950 en faveur de l’intercommunalité, ont abouti à ce que la France sera bientôt quadrillée par 1250 structures intercommunales à fiscalité intégrée.

Parallèlement, les efforts, eux aussi anciens, pour organiser et consolider l’armature urbaine française autour de quelques grandes métropoles, que l’on qualifiait dans les années 1960 de « métropoles d’équilibre », ont trouvé récemment leur traduction dans la législation française avec la création du statut de métropole.

La région, longtemps décriée dans l’imaginaire politique républicain, a, enfin, trouvé toute sa place au sein du système local français. La question du doublon éventuel constitué par le couple département/région reste entière, mais la solution du conseiller territorial pourrait s’imposer, finalement, un jour ou l’autre. Elle figurera dans le programme de la droite à l’élection présidentielle de 2017.

Les débats actuels sur la décentralisation portent davantage sur les modalités de sa mise en œuvre sur le terrain et d’une simplification nécessaire du millefeuille territorial, que sur son éventuelle remise en cause. Il n’y a, d’ailleurs, plus vraiment de jacobin revendiqué parmi les principales personnalités de la vie politique française.

Depuis un siècle, sur la base du constat partagé de l’inadéquation des structures locales héritées de la Révolution et de l’Empire aux enjeux économiques, sociaux, politiques du présent, tous les grands projets modernisateurs de la société et de la nation française, imaginés à droite ou à gauche, pour moderniser le pays, ont porté l’idée décentralisatrice sous une forme ou sur une autre.

C’est probablement parce que toutes les familles politiques françaises, presque sans exception, ont été, à un moment de leur histoire, depuis deux siècles, décentralisatrices ou le sont devenues. Mais si la décentralisation n’a pas toujours été un processus cohérent, c’est, sans doute, parce que toutes ces familles politiques n’ont pas été décentralisatrices en même temps, ni, toujours, unanimement en leur sein.