23 settembre 2016   •  Punti di Vista / Riforma delle istituzioni

L’organizzazione territoriale in Italia nel secondo dopoguerra

Si può certamente affermare che il problema dell’organizzazione territoriale in Italia ha percorso per intero la nostra storia nazionale, dal momento unitario sino ai nostri giorni. Per tutto questo tempo la questione è stata costantemente nell’agenda delle principali forze politiche del Paese, occupando in alcuni momenti posizione di assoluta centralità; questione dunque che è stata oggetto di un dibattito serrato, anche aspro, che ha assunto connotazioni fortemente ideologiche o strumentali, a seconda della fase in cui il dibattito ha avuto svolgimento, che ha diviso e che continua a dividere. In questa relazione proverò ad offrire alcuni elementi di riflessione sulle modalità di svolgimento del percorso di riforma che in tema di organizzazione del territorio è stato compiuto in Italia dal 1945 ad oggi, concentrandomi prevalentemente sulle criticità emerse durante questo percorso, che rimane ancora incompiuto.

Nella periodizzazione che viene proposta nello schema di presentazione di questa giornata di studi, e sulla quale si può certamente convenire, vengono individuate tre fasi salienti di questo percorso: la prima fase è quella compresa tra il 1945 e il 1947, cioè il periodo pre-costituente e costituente, in cui si discute sull’assetto territoriale che poi sarà recepito dalla Costituzione repubblicana del 1948. Evito qui di entrare nel dettaglio del vasto dibattito che portò al riconoscimento del principio di autonomia, così come sancito dall’art. 5 Cost, del pluralismo territoriale ed all’introduzione della Regione, che andava ad aggiungersi a comuni e province (art. 114), dibattito sul quale esiste ormai una buona letteratura. Mi sembra però necessario sottolineare un dato già messo in evidenza dalla storiografia e cioè il prevalere in quella fase di una interpretazione secondo la quale il fascismo avesse portato alle estreme conseguenze una presunta “vocazione centralista del liberalismo”, con buona pace della differenza tra le necessità di difesa e di consolidamento del giovane stato unitario, nonché delle sue esigenze di bilancio e gli obiettivi invece di costruzione di uno stato autoritario e tendenzialmente totalitario come il fascismo, che non casualmente intervenne a livello legislativo sull’intero sistema delle autonomie locali nel momento del suo massimo consenso (1934).

In una fase in cui il tema delle autonomie diventa centrale, tale interpretazione fece sì che a prevalere fossero le ragioni della rottura, della inevitabile inversione di tendenza non soltanto rispetto al fascismo, ma anche riguardo a tutto il sistema dell’Italia liberale. Si preferì ignorare il fatto che l’organizzazione territoriale basato su comuni e province nel lungo periodo avesse fornito una buona prova: comuni e province furono luoghi non sempre di cattiva amministrazione e durante il periodo giolittiano diventarono poi vettori del processo di modernizzazione che conobbe il Paese; i comuni erano stati laboratori di formule politiche nuove e luoghi in cui crebbero ed ebbero modo di confrontarsi con la realtà amministrativa culture politiche diverse da quella liberale e penso qui alla grande tradizione del socialismo riformista, per non parlare poi della funzione che comuni e province ebbero come luoghi di formazione della classe politica e come palestre di amministrazione. E d’altronde, basta pensare semplicemente alla straordinaria tenuta dimostrata da quel tessuto amministrativo nel momento difficile della Grande Guerra.

Tornando alla fase costituente, se vi era un aspetto sul quale si sarebbe dovuto intervenire con incisività per soddisfare le aspettative di un efficiente governo territoriale, questo era il rapporto tra centro e periferia e tutto il pesante sistema di controlli ad esso connesso, che costituiva il vero punctum dolens della questione, ciò che non aveva permesso a quel sistema sperimentato nell’Italia liberale di esprimersi al meglio. Si preferì invece optare per una soluzione diversa. Dopo l’istituzione, tra il 1946 e il 1948, delle regioni a statuto speciale – giustificata dall’esistenza di effettive ragioni di carattere storico, geografico e culturale e dietro la spinta delle rivendicazioni autonomiste – la scelta fu per una modifica sostanziale della organizzazione territoriale con l’introduzione della regione ordinaria, soggetto del tutto sconosciuto alla nostra tradizione amministrativa. Nel frangente non mancarono le voci critiche rispetto a questa scelta, che non si levarono soltanto dai fautori del più severo centralismo, ma che furono portate anche da convinti sostenitori della necessità di una maggiore autonomia degli organi territoriali, mettendo già da allora in evidenza tutte le possibili disfunzioni del sistema che, puntualmente, emergeranno in futuro.

Prima di passare alla seconda fase del percorso di riforma è necessario sottolineare la contraddizione tra la lettera della Costituzione che faceva del principio di autonomia locale la base di tutto il sistema di governo territoriale ed una realtà in cui l’ordinamento di riferimento in tema di autonomia rimase il T.U di epoca fascista del 1934. Mentre ragioni di realpolitik ritardarono per i primi decenni della Repubblica l’attuazione delle regioni ordinarie – e qui riproducendosi quanto già avvenuto nel periodo immediatamente post-unitario – a livello elettorale invece venivano ripristinate le disposizioni del T.U del 1915 introducendo però il sistema proporzionale nei comuni maggiori di 30.000 abitanti e in quelli superiori a 10.000 a partire dal 1951, anno in cui vennero eletti anche i primi consigli provinciali: l’opzione proporzionale serviva con tutta evidenza ad un collegamento tra le “autonomie locali” ed il sistema dei partiti, che – come vedremo – costituisce un nuovo elemento di complicazione del rapporto centro/periferia, ed i cui primi riflessi si ebbero sulla natura della rappresentanza, che dalla fine dell’età degasperiana si può dire che muti il suo volto, con una eclissi di quel “notabilato” tradizionalmente vocato al “governo” locale.

La seconda fase è quella che a mio avviso andrebbe fatta partire dai primi anni Sessanta alla fine degli anni Settanta, cioè da quando si accende il dibattito sulla attuazione dell’ordinamento regionale ordinario in concomitanza con la formazione dei primi governi di centro-sinistra ,passando per l’attuazione delle Regioni (1970) sino al completamento del trasferimento a loro vantaggio delle funzioni elencate nell’art. 117 Cost. avvenuto nel 1977 (DPR 616). È un periodo in cui il dibattito sul tema, che aveva pressoché taciuto negli anni del centrismo e del neo-centrismo, si riaccende, divenendo terreno di acceso scontro tra le forze politiche. È il periodo in cui si registra un alto tasso di strumentalizzazione politico-ideologica, in particolare riguardo alla regionalizzazione, se si pensa ad esempio alla posizione del Pc, tradizionalmente centralista, ma in quegli anni al governo nelle amministrazioni locali di intere aree regionali e quindi fortemente interessato a vedere in vita il nuovo livello di governo. E non meno interessate erano le forze politiche che partecipavano ai governi di centro-sinistra: nei discorsi congressuali, negli interventi parlamentari, negli approfondimenti delle riviste di “area”, la regione viene vista come la vera frontiera della democrazia, il simbolo del progresso, una “nuova arena di partecipazione”. Nei programmi del Partito socialista tra le altre cose la regione era il fattore territoriale essenziale per gli obiettivi di programmazione – si pensi per esempio ai tentativi di riforma urbanistica: la sua istituzione insomma costituiva un punto di programma dal quale non si sarebbe potuto prescindere. Nessuno qui ovviamente vuole sottovalutare la necessità di dare attuazione alla lettera della Costituzione, ma il fatto è che anche in quel frangente si preferì sorvolare sul vero problema e cioè sulla effettiva attuazione del principio dell’autonomia e quindi sulla effettiva indipendenza finanziaria in questo caso della regione e, per quanto riguarda i livelli inferiori, ancora, non si volle intervenire sul gravame di un sistema di controlli vessatorio contri i deboli e assolutamente inadatto a fermare, ad esempio, la finanza allegra delle grandi città, soprattutto in quelle aree governate da maggioranze amiche del Governo, in un sistema generale – giova ricordarlo – le cui direttive di base restavano quelle del centralismo fascista. Il dibattito parlamentare sulla riforma regionale che si sviluppa in quegli anni è utilissimo a fotografare la situazione, soprattutto da un punto di vista finanziario: fra il 1958 e il 1961 il disavanzo effettivo per le province era salito da 25 a 95 miliardi annui, per i comuni da 227 a 484 miliardi e per le Regioni a statuto speciale da 12,3 a 16,4 (soltanto nel 1961 il disavanzo era salito del 105% per le province, del 30% per i comuni e del 32% per le regioni a statuto speciale) e tutto ciò nonostante il concorso dello Stato, a titolo di partecipazioni fiscali, concorsi e rimborsi, fosse salito. La Regione veniva dunque calata dall’alto in questa situazione: da una parte potendo contare soltanto sulle graziose “elargizioni” dello Stato (la Legge 16 maggio 1970, n. 281, che aveva stabilito i provvedimenti finanziari per l’attuazione delle regioni a statuto ordinario non consentiva alle regioni di istituire tributi propri) e dall’altra vedendo progressivamente ampliare la propria facoltà legislativa (il DPR 616 del 1977 di fatto rendeva superato l’art.117 Cost. perché impostava la devoluzione delle funzioni alle regioni, anziché per materie, per settori organici – ordinamento e organizzazione amministrativi, servizi sociali, sviluppo economico, assetto e utilizzazione del territorio). Di qui due conseguenze negative: la possibilità di conflitti tra Stato e Regioni e la crescita esponenziale dei finanziamenti a favore di esse, tanto che agli inizi degli anni Novanta le regioni spendevano circa un decimo del Pil, con un finanziamento che dipendeva sostanzialmente dal centro, visto che le risorse venivano quantificate annualmente in sede di approvazione della legge finanziaria.

Nella relazione finale della Commissione Bozzi, che è del 1983, al punto 11 dedicato al “Sistema delle autonomie”, l’ordinamento regionale veniva giudicato “un connotato irreversibile del nostro Stato, certo da perfezionare, ma non da stravolgere” e nello stesso tempo si scriveva di “persistente condizione di separatezza tra l’ordinamento statuale e il sistema delle autonomie, la cui parte essenziale, che è l’ordinamento regionale, è stata inserita quasi come un corpo estraneo nelle vecchie strutture dello Stato accentrato, rimaste per la gran parte immutate determinando persistenti fenomeni di rigetto”. La commissione recepiva in questo caso le lagnanze della conferenza dei presidenti delle Regioni: la fotografia di una situazione disfunzionale certamente esistente, ma lagnanze che venivano veicolate dal sistema dei partiti, che, come dicevamo sopra, è un elemento di complicazione del rapporto centro/periferia, per il prevalere di logiche elettoralistiche e clientelari sulle esigenze reali di governo regionale: la rivendicazione di maggiore autonomia andò confondendosi con la semplice richiesta di maggiori risorse da parte del centro.

Una terza fase infine data dal 1990, anno di emanazione della legge 142, passa attraverso la legge di revisione del titolo V della Costituzione n. 3/2001 e giunge nella sostanza sino ad oggi, fase cioè ancora aperta e un momento definito –si legge in presentazione di questo convegno – “acceleratore” del processo di riforma. La legge 142/1990 sull’ordinamento delle autonomie locali finalmente andava ad abrogare il T.U del 1934, in uno schema in cui l’autonomia veniva riconosciuta come valore costituzionale originario, si pensi alla potestà ora affidata ai comuni di provvedere ai loro statuti. Essa è anche il segnale di un clima nuovo: la storiografia ha già messo in evidenza come il tema delle autonomie a partire dai primi anni Novanta torni ad occupare centralità nel dibattito pubblico e ciò a causa di fattori esterni ed interni: da una parte il confronto con le istituzioni europee (nel 1989 entra in vigore in Italia la Carta europea delle autonomie locali adottata dal Consiglio d’Europa nel 1985), dall’altra la crescita di forze politiche che fanno del localismo la loro stessa ragion d’essere ed il collasso del sistema dei partiti tradizionali, che alimenta un clima quasi di palingenesi. Se da una parte si registra una maggiore sensibilità nei confronti delle tematiche dell’organizzazione territoriale dello Stato, ancora una volta a prevalere sono logiche strumentali e contingenti, come, in primo luogo, l’esigenza di tamponare la presa dei nuovi attori della politica. È un quadro tuttavia in cui le Regioni assumono nuova ed inedita centralità. Dopo le incisive riforme elettorali che riguardano i comuni e le provincie del 1993 e la riforma elettorale in senso presidenziale del governo regionale (L. 23 febbraio 1995, n. 43), un passaggio determinante è quello della legge 3/2001 di revisione del titolo V della Costituzione. La riforma si inserisce in una tendenza che emerge nel contesto europeo alla fine degli anni Novanta, che coinvolge cioè molteplici realtà ordinamentali, e che ha come obiettivo quello di un ridisegno della “governance multilivello”. Essa modificava in senso sostanziale l’organizzazione territoriale della Repubblica, divisa ora (art. 114 Cost) in Comuni, Province, Città Metropolitane, Regioni e Stato, cioè con una inversione d’ordine rispetto alla lettera originaria, con l’obiettivo di rafforzare il pluralismo istituzionale in risposta ad una sedicente “democrazia dal basso”. Il modello proposto guardava a enti politici territoriali posti tutti sullo stesso piano, nel tentativo di eliminare il predominio dello Stato e della Regione nella composizione dell’assetto repubblicano. A questa modifica sostanziale, si aggiunge quella dell’art. 117 della Cost. in cui non c’è una indicazione delle competenze della regione, ma dello Stato con una distinzione tra legislazione esclusiva e concorrente rispetto alla regione, la quale aveva competenza su tutto il resto. Come attesta il primo capoverso dell’art. 117 Cost. riformato, c’è una equiparazione tra legge regionale e legge di tipo statale, mentre in passato era prevista per le regioni ordinarie una legislazione su materie definite dalla Costituzione di natura concorrente, con conseguente controllo costituzionale da parte dello Stato prima della promulgazione della legge regionale. Pensata dunque per risolvere quei problemi che erano emersi sin dall’attuazione dell’ordinamento regionale, in realtà la riforma ne creava di nuovi e soprattutto nello snodo cruciale dei rapporti Stato/Regioni, con conseguente accentuarsi del contenzioso presso la Corte costituzionale. A tal proposito suona quanto mai profetico ciò che sostenne un autonomista (e federalista) convinto come Einaudi nel maggio del 1946 sulle regioni speciali in sede di Consulta nazionale e poi ripreso in una famosa “predica inutile” della metà degli anni Cinquanta, quando ammoniva della necessità di una “definizione precisa dei limiti posti da un lato all’attività dello stato e dell’altra all’attività della regione”, in modo che non ci fossero “attriti tra il governo centrale ed il governo regionale”.

In sede storiografica, è stato rilevato come la revisione del Titolo V abbia generato un sovrapporsi tra i vari livelli di governo, un problema rispetto al quale anche i tentativi di creazione di organi di raccordo, come per esempio il “Consiglio delle autonomie locali” hanno avuto esito fallimentare, così come d’altronde non aveva assolto alla sua funzione la vecchia Conferenza Stato-Regioni (L. 28 agosto 1988, n. 400), poi sostituita dalla Conferenza Stato-Città, istituita dai governi di centro-sinistra tra il 1996 e il 1997, luoghi dove tutt’al più si discuteva di questioni tecniche e si decidevano nomine.

È stato anche notato che quella disciplina voleva introdurre un disegno che si spingeva oltre un sistema di autonomie, accentuando i poteri della regione sino a un limite massimo, ma in un quadro ancora carico di contraddizioni, perché non vi era un inserimento dei nuovi poteri nelle istituzioni centrali della Repubblica.

Ai difetti più vistosi del sistema introdotto con la legge 3/2001 si cercò di ovviare invece con un nuovo intervento di riforma del 2005 approvato dalla maggioranza di centro-destra: un intervento corposo, di 53 articoli che riguardavano tutta la seconda parte della Costituzione, che aveva per contenuto non soltanto i rapporti tra Stato e autonomie, ma anche, appunto, la forma di Stato. La riforma del 2005, che alimentò violenti scontri tra maggioranza e opposizione, recepiva un progetto di paternità dell’allora ministro delle Riforme istituzionali e devoluzione (Bossi) il cui fine era quello di integrare il IV comma dell’art.117 con una serie di competenze legislative esclusive da assegnare alle regioni in materia di a) assistenza e organizzazione sanitaria; b) organizzazione scolastica; c) definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico della regione; d) polizia locale, secondo un progetto che veniva definito e soprattutto propagandato come di “devoluzione”, che scatenò accese discussioni. Questa semplice integrazione non serviva a sanare i difetti del riformato art. 117 nel 2001 e il progetto originario venne assorbito da un intervento più ampio in cui emerge una maggiore cautela con il “ritorno” di altri ambiti in via esclusiva allo Stato (come ad es. le norme generali sulla tutela della salute, quelle sulla sicurezza del lavoro, l’ordinamento della Capitale, le grandi reti di trasporto, l’ordinamento della comunicazione e gli ordinamenti professionali, la distribuzione dell’energia). Nella sostanza, si trattava di una ripartizione tra legislazione esclusiva di competenza dello Stato, legislazione concorrente e legislazione esclusiva di competenza della Regione e ciò per tentare di mettere fine alla situazione di conflittualità determinatasi nel 2001. Veniva soprattutto reintrodotto il limite dell’interesse nazionale, che permetteva al governo di chiedere che il parlamento in seduta comune annullasse una legge che la regione aveva insistito nell’approvare. Un altro “correttivo” andava ad eliminare quelle norme che permettevano una sorta di “devoluzione a geometria variabile”, perché consentiva a ciascuna regione di chiedere competenze aggiuntive anche in alcune materie attribuite dalla Costituzione alla competenza esclusiva dello Stato. Tra mille polemiche quell’intervento di riforma venne giudicato nel suo complesso come “centralista”, così come denunciato da un documento comune presentato dalle giunte regionali di tutti i colori politici in Commissione affari costituzionali del Senato, una “levata di scudi” di segno interpartitico a difesa delle proprie posizioni, a dimostrazione della difficoltà di regolamentazione della situazione effettiva instauratasi nei rapporti tra Stato e Regioni. La riforma del 2005 – come è noto – si spingeva sino alla introduzione del Senato federale (art. 55), pensato come sede costituzionale di rappresentanza delle Regioni e di raccordo Stato/Regioni, dove si sarebbero discusse leggi che interessavano materie di competenza esclusiva regionale o concorrente con lo Stato.

La bocciatura referendaria del 2006 non permise di portare a termine un percorso che aveva avuto inizio con la svolta degli anni Novanta, lasciando dunque il problema dell’organizzazione territoriale in Italia ancora aperto ma in una situazione generale resa più grave dalla crisi economica e dai vincoli di spesa di livello europeo: nel maggio del 2009 il governo aveva approvato una importante legge in materia di autonomia finanziaria e tributaria delle Regioni in attuazione del federalismo fiscale previsto dall’art. 119 della Costituzione riformata nel 2001, che rimase però lettera morta per l’aggravarsi della crisi finanziaria. Da questo momento, ogni intervento di riordino dell’organizzazione territoriale doveva rientrare nei programmi di contenimento della spesa pubblica, così come d’altronde fu espressamente richiesto nella lettera al Governo italiano nell’agosto 2001 da Trichet e Draghi dove si scriveva di “esigenza di un forte impegno ad abolire o a fondere alcuni strati amministrativi intermedi (come le Province)” (Il Sole24Ore, 29 settembre 2011). Che la scelta cadesse sulla Provincia era da prevedere, considerata da sempre come la “Cinderella” delle amministrazioni territoriali, nonostante lo svolgimento di funzioni limitate ma importanti (viabilità, trasporti, scuola), e soprattutto a dispetto di una dimensione territoriale che è ideale per l’espletamento della funzione di governo locale. Di qui dunque i provvedimenti del governo Monti: il primo che rientrava nella manovra “Salva Italia” (legge 214, dicembre 2011) e che ridefiniva la Provincia come organo di indirizzo e di coordinamento, eliminava l’elezione diretta del Presidente, aboliva le Giunte, riduceva a dieci i consiglieri e tagliava le spese per l’espletamento delle funzioni e poi il d.l. 95/2012 (titolo IV, art. 17) che voleva coinvolgere Regioni e Consigli delle Autonomie locali per il ridisegno degli ambiti territoriali delle Province in base a requisiti minimi fissati dal Consiglio dei ministri (accorpamenti). Questa sarà la strada con la quale si arriverà alla Legge 56 del 7 aprile 2014 (Del Rio), che trasformava le province in “enti territoriali di area vasta”, ma di fatto sopprimendole, così come d’altronde risulta dall’attuale testo della legge di revisione costituzionale, dove le province vengono abolite (art. 29).

Dovendo trarre delle conclusioni, mi sembra di poter escludere che l’organizzazione del governo territoriale in Italia sia stato frutto di una linea di sviluppo coerente. Anche nel nostro caso, come già detto, il discorso ha risentito di forti strumentalizzazioni di tipo politico-ideologico, diventando terreno di scontro con obiettivi anche delegittimanti dell’intero sistema e con conseguenti risposte dettate dalla pura contingenza e da finalità della stessa natura nei riguardi di singole forze politiche. Ciò ha provocato dei lunghi periodi di “congelamento” delle ipotesi di riforma, cui hanno fatto seguito invece momenti di forte accelerazione, dettati anche da fattori esterni e forse anche poco meditati. Riguardo all’ultima fase di questo percorso mi sembra però che si possa parlare più di uno scollamento tra gli obiettivi di “decentramento politico” – una tendenza che a partire dagli anni Settanta è stata irreversibile – e l’attuazione piena ed effettiva del principio di autonomia. Se a ciò si aggiungono gli interventi sul livello intermedio – l’abolizione della Provincia, nel caso specifico – l’esito è quello della formalizzazione di un doppio “centralismo”, uno di livello statale e l’altro di livello “regionale”, caratterizzato ancora da un groviglio di vincoli e di controlli, da un rapporto conflittuale tra Stato e Regioni e tra queste e i livelli di dimensione inferiore, non meno burocratizzato e, per di più, a “spese dello Stato”. Il che mi sembra che vada contro ogni ragione di buon governo.