20 Settembre 2013   •  I testi / Punti di vista

Politica e magistratura in Italia: uno squilibrio fra poteri

Maurizio Griffo

1. Per intendere, al di là della polemica corrente, il significato politico della sentenza della Corte di cassazione di Milano su Berlusconi è opportuno inquadrare gli ultimi avvenimenti in una cornice temporale più ampia, provando ad analizzare l’evoluzione storica dei rapporti tra potere politico e ordine giudiziario nell’Italia repubblicana, focalizzando l’attenzione soprattutto sull’ultimo ventennio.

Dal punto di vista normativo, la Costituzione italiana, innovando rispetto allo Statuto Albertino, garantisce alla magistratura una piena indipendenza. A sua volta l’autonomia e la dignità del potere politico sono assicurati dal mantenimento di un classico istituto del parlamentarismo: l’immunità parlamentare. Per dirlo con una formula, all’inizio della vicenda repubblicana il mondo politico e l’universo giudiziario sono in un equilibrio virtuoso, perché ciascuno di essi è tutelato nell’ambito che le è proprio.

Peraltro, e veniamo qui al clima culturale di quel momento storico, tale equilibrio, sobriamente perseguito dai costituenti, non aveva nessun rilievo particolare rispetto al funzionamento del sistema politico. All’epoca la magistratura non aveva alcuna propensione ad intervenire non diciamo nella contesa politica ma neppure nella vita pubblica in senso lato. Questo riserbo dipendeva da fattori sociologi e culturali. Il reclutamento nell’ordine giudiziario trovava i suoi bacini in famiglie di servizio, che coltivavano una tradizione di appartenenza a un corpo di funzionari pubblici ritenuto prestigioso, ovvero proveniva da ceti che associavano alla funzione giudiziaria una considerazione di decoro del tutto aliena da qualunque forma di quello che oggi si definisce protagonismo mediatico. A questa generale orientamento si accompagnava poi un rispetto per la dignità delle istituzioni che si traduceva, in modo inerziale, anche in una naturale deferenza verso il potere politico.

Le cose cambiano a partire dalla seconda metà degli anni sessanta del secolo scorso, quando l’onda lunga della contestazione investe anche l’ordine giudiziario. Questo fenomeno si manifesta in primo luogo sul piano culturale, con la denuncia di una presunta non neutralità del diritto, ovvero del suo essere asservito, o fortemente condizionato, da interessi economici e politici. Per quanto spesso rozze e non sufficientemente argomentate queste tesi hanno una loro influenza che non va sottovalutata perché, nel medio e lungo periodo, concorrono a incrinare la convinzione della necessaria imparzialità della magistratura.

Sul piano del reclutamento il fenomeno più vistoso, che segnala un primo smottamento nei bacini di provenienza e nell’atteggiamento culturale di chi sceglie quella carriera, è quello dei cosiddetti “pretori d’assalto”; magistrati di fresca nomina che si impongono alle cronache per le loro iniziative spregiudicate, ma soprattutto per una concezione del ruolo del giudice non più inteso come bocca della legge, bensì come militante impegnato a dar vita ad una società più giusta.

Questi fenomeni però, per quanto significativi e indicativi di sviluppi ulteriori, non sono maggioritari. La tendenza prevalente è quella che si può definire una politicizzazione soft della magistratura che si accompagna a una deriva corporativa. Le rappresentanze dei giudici si organizzano in correnti che corrispondono grosso modo alle principali forze politiche, mimando in modo improprio la pratica della lottizzazione. Su di un altro piano, però, le varie correnti, divise sul modo d’intendere la funzione professionale, sono concordi nel reclamare e negoziare privilegi spiccioli (automatismi nella progressione di carriera, rimozione di controlli di merito sull’operato, etc.). Tale deriva non viene ostacolata dal potere politico che concede di buon grado quanto richiesto. Un simile atteggiamento dipende dallo stile di governo che caratterizza l’Italia della cosiddetta prima repubblica, dove è costante la propensione corporativa, ma è frutto anche dal riflesso utilitario di non contrastare i detentori di un potere potenzialmente temibile.

  1. Se questa è, a grandissime linee, l’evoluzione fino alla fine degli anni Ottanta, per intendere gli sviluppi successivi occorre guardare alle dinamiche del sistema politico.

Il sistema politico italiano entra in crisi verso la fine degli anni Settanta quando si chiude la stagione dei governi di unità nazionale. Per riassestarsi esso avrebbe bisogno di una riforma costituzionale (rafforzamento dell’esecutivo, superamento del bicameralismo paritetico) che non viene perseguita perché estranea alla cultura politica dominante, una cultura che possiamo sommariamente definire “dorotea”.

Da allora in poi il sistema, ingessato e irrigidito, sopravvive a se stesso. Rimane però ancora stabile grazie al perdurare della guerra fredda, che congela gli orientamenti elettorali. Apparentemente nulla è mutato ma questa condizione inaridisce progressivamente il circolo virtuoso tra correnti d’opinione e mondo politico. Così quando, tra il 1989 ed il 1991, la guerra fredda si conclude il sistema politico italiano, perduta la sua residua fonte di legittimazione, crolla rapidamente.

Considerato questo più ampio scenario della fine del lungo dopoguerra, è necessario ridimensionare il peso delle inchieste giudiziarie come ragione determinante la caduta della prima repubblica. Il sistema politico italiano collassa per cause esogene e non per le iniziative giudiziarie. Per intenderlo basta por mente a un episodio che non ha conseguenze immediate ma è rivelatore di un profondo distacco tra opinione e mondo politico. Nella primavera del 1991 si tiene un referendum sulla preferenza unica, si chiede cioè che l’elettore possa esprimere una sola preferenza e non più quattro o cinque (a secondo della dimensione del collegio) come era fino ad allora possibile. Un quesito su di un aspetto marginale e piuttosto tecnico della legge elettorale. I risultati di quel referendum sono clamorosi: i favorevoli all’abrogazione della preferenza plurima sono più del 95% dei votanti. Simili percentuali, del tutto inconsuete per una votazione libera, mostrano come a quella data il sistema politico fosse già in larga misura delegittimato.

Posto che le inchieste della magistratura non sono il fattore decisivo per spiegare il crollo del sistema politico, ma solo un appariscente epifenomeno, questo non vuol dire che esse non siano importanti per determinare il clima politico complessivo di quella che sarà definita la seconda repubblica.

Il grande clamore che accompagna le inchieste di “tangentopoli” rende esplicita e accentua quella politicizzazione soft cui si è accennato precedentemente. Alcuni magistrati, soprattutto inquirenti, diventano delle icone mediatiche, godendo di grande popolarità. Rispetto a un’opinione pubblica esasperata da un sistema politico immobile, che non consentiva ricambio di governo, essi appaiono come giustizieri salvifici.

Nei mesi più caldi delle inchieste il pool di Milano si muove come una sorta di super lobby, che occupa quasi tutta la scena pubblica, mentre la classe politica risulta nel suo insieme dimidiata e incapace di qualunque iniziativa. In quel periodo la possibilità che la democrazia italiana venisse sospesa, se non travolta, e fosse sostituita da una sorta di dittatura giudiziaria era nel novero delle cose possibili. Se questa eventualità non si verificò ci fu comunque un grave vulnus all’equilibrio dei poteri. Nell’ottobre del 1993 venne votata a larghissima maggioranza dal parlamento una modifica costituzionale che segnerà in maniera negativa la vita pubblica per i decenni a venire. Alterando l’art. 68 della Costituzione, venne abolita l’autorizzazione a procedere per i procedimenti penali vanificando l’immunità parlamentare. A partire da quel momento, il rapporto tra uomini politici e magistrati risulta pericolosamente squilibrato in favore di questi ultimi, ponendo la classe politica sotto il ricatto costante della prima cervellotica iniziativa di un qualsiasi Pubblico ministero a caccia di notorietà.

Passata la fase maggiormente critica, il sistema, per una fortunata convergenza di fattori e di iniziative, ritrovava un suo equilibrio. I referendum promossi da Mario Segni e altri esponenti politici consentivano una modifica della legge elettorale che introduceva alcune positive novità. Il collegio uninominale permetteva all’elettore un rapporto immediato con i candidati, senza dover più sottostare al cannibalismo delle preferenze. L’impianto parzialmente maggioritario della legge rompeva la convenzione proporzionalista fino ad allora vigente, aprendo un varco a una minore vischiosità elettorale. Da un altro versante, la legge sull’elezione diretta dei sindaci polarizzava la competizione sull’asse destra/sinistra, favorendo le scelte di voto orientate al governo più che alla rappresentanza. La discesa in campo di Berlusconi accentuava positivamente questa tendenza verso un sistema non più centrista ma orientato in senso bipolare, e ad elezioni politiche che non fossero una conta identitaria ma una competizione per il governo. Tuttavia, in mancanza di una riforma costituzionale in grado di fissare in regole precise i mutamenti avvenuti di fatto, la riorganizzazione del sistema resta precaria ed esposta ai venti del trasformismo e dell’instabilità.

  1. Pure, tale infelice condizione del sistema politico spiega solo in parte perché le incursioni politiche della magistratura non si riducano, ma incombano costantemente sulla vita pubblica. Per intendere questa continuità negativa occorre far riferimento a un fattore che pur derivando indirettamente dalla crisi del sistema ha una ricaduta immediatamente politica. In questi anni, quasi come un scoria incombusta di “tangentopoli” (e del suo effetto di trompe l’œil sull’opinione pubblica), si sviluppa, raccogliendo anche una rappresentanza istituzionale, un orientamento “giustizialista”. Questo orientamento ha avuto un carattere trasversale e ramificato trovando la sua espressione tanto in formazioni autonome quanto in tendenze o in lobby interne ai vari partiti.

Quanto alle formazioni autonome che, a partire da una piattaforma giustizialista, si presentano, o vorrebbero presentarsi, come partiti politici si tratta di un fenomeno che si manifesta già all’inizio della crisi della prima repubblica con il movimento della “Rete” animato dal sindaco di Palermo Leoluca Orlando. Se il movimento di Orlando ha vita breve esso presenta alcuni caratteri che si ritroveranno in altri gruppi che si possono ricondurre al giustizialismo. Oltre alla Rete ricordiamo due formazioni create da pubblici ministeri che hanno traslocato in politica, Italia dei Valori, animata da Antonio Di Pietro, e il più effimero movimento arancione, che ha avuto come leader Luigi De Magistris e Antonio Ingroia. Le compagini giustizialiste sono delle varianti particolare di un fenomeno più complessivo che si manifesta nella vita politica italiana, quello del partito personale, ma se ne distinguono per alcuni caratteri peculiari.

Dal punto di vista propositivo questi movimenti non sono particolarmente originali. Il loro programma si può riassumere nella esigenza di estirpare la corruzione. Qualificante della posizione giustizialista non è l’obiettivo che si prefigge, ma la maniera con cui esso viene perseguito: non proponendo delle riforme dell’amministrazione o una riscrittura delle regole del gioco, ma semplicemente aumentando  il potere dei giudici, ovvero rimuovendo ogni ostacolo (culturale, di costume, oltre che legislativo) alla immediata politicizzazione della funzione giudiziaria.

Il ricasco quasi inevitabile di tale impostazione è quello di un tetragono conservatorismo costituzionale. Una democrazia governante, con un esecutivo autorevole e legittimato dal voto popolare, non consente al giudiziario di travalicare le proprie competenze cancellando la divisione dei poteri; per converso un regime assembleare con esecutivi deboli (se non traballanti), sempre esposti alla fronda parlamentare, è il terreno di cultura ideale per il protagonismo giudiziario. In altri termini, il giustizialismo costituisce una remora costante alla soluzione dei problemi strutturali della democrazia italiana.

Una remora tanto più efficace perché accanto alle formazioni giustizialiste c’è, come si è accennato, un giustizialismo trasversale, diffuso nei vari partiti. Questo fenomeno si è manifestato tanto in un ambito di personale politico quanto sul piano programmatico. Numerosi sono i magistrati che, in questi decenni, sono entrati in politica. Un fenomeno che va inquadrato in un più generale contesto: la difficoltà di selezionare classe politica che affligge da parecchio tempo un po’ tutti i partiti e che, dopo la falcidia di uomini politici seguita a “tangentopoli”, si è acuita. Da qui  la spinta a riempire i vuoti con individui provenienti da vari universi professionali (alte amministrazioni dello stato, imprenditori, sindacalisti). Sotto questo profilo è indicativo che magistrati siano presenti su tutto l’orizzonte politico, a destra non meno che a sinistra o al centro.

Pure, se questa ragione generale spiega in parte il fenomeno, esso è soprattutto un sottoprodotto della politicizzazione dei giudici indotta da “tangentopoli”. A differenza di quanto accade per altre categorie professionali, l’immissione di magistrati (che di solito sono ancora in servizio e si limitano a usufruire dell’aspettativa) in parlamento costituisce un’anomalia, perché configura una indebita confusione dei poteri. Una confusione rispetto a cui non ci sono limiti legislativi. Il fatto è che in precedenza l’ipotesi che dei giudici in carriera potessero darsi alla politica non era mai stata presa in considerazione dal legislatore, perché si riteneva che la discrezione e il riserbo insiti nel ruolo costituissero un freno più che sufficiente.

Tale squilibrio dei poteri si è risentito dal punto di vista delle politiche pubbliche in materia di giustizia. La magistratura nel suo complesso si è assestata su posizioni di conservazione corporativa, per cui il Consiglio superiore della magistratura ha sempre espresso pareri negativi o fortemente critici rispetto a qualsivoglia conato di riforma proposto da qualsiasi ministro della giustizia, indipendentemente dal suo colore politico. All’unisono con l’ordine giudiziario si sono mossi i partiti giustizialisti e le correnti o le personalità connotate in tal senso nei vari partiti.

Se questo è un quadro generalissimo della vicenda politica, per spiegare la fortuna del giustizialismo occorre prendere in considerazione un altro aspetto, relativo a quella che, in senso antropologico, si definisce cultura politica. Nel giustizialismo italiano ci sono due matrici, una connaturata alle società democratiche, l’altra frutto di una particolare vicenda legata alla storia nazionale.

  1. La diffidenza contro la classe politica accusata di inefficienza, inettitudine e corruzione non è una peculiarità italiana, ma si ritrova in tutti i paesi retti da ordinamenti liberi perché discende da una più generale condizione. Le società democratiche non prevedono differenze di nascita o di rango. Questa caratteristica non produce soltanto maggiore mobilità sociale, ma ha anche delle ricadute sui rapporti di potere. In una situazione di eguaglianza tra tutti i membri della comunità, l’obbligazione politica diventa trasparente. Detto in termini più semplici, le relazioni di potere sono soggette ad un consenso liberamente dato e sempre revocabile. I politici, cioè i detentori del potere, non sono visti come superiori per virtù innate, ma per ragioni contingenti. In una simile situazione è quasi scontato che in determinate sezioni della popolazione si manifesti un sentimento di ripulsa o di dileggio nei confronti della classe politica. Certo, non sempre questo sentimento diventa prevalente o produce effetti esiziali per i regimi politici, né sempre esso ha un esito giustizialista; tuttavia è un sentimento sempre presente, in forme che a seconda delle circostanze possono essere benigne o virulente, nell’opinione pubblica.

Il secondo fattore da prendere in considerazione è legato alla storia italiana ed ha una valenza soprattutto politico-ideologica. Quella che possiamo chiamare l’onda lunga del qualunquismo di sinistra. Per intenderne le radici occorre fare un passo indietro di alcuni decenni. Alla fine degli anni Settanta del secolo scorso, quando si registra l’impossibilità di basare sulla formula del compromesso storico una stabile soluzione di governo, il Partito comunista italiano non s’interroga sulle ragioni dell’insuccesso della linea politica perseguita per anni, avviando una profonda riconsiderazione ideologica. Tale strada viene giudicata troppo onerosa, tanto sul versante degli equilibri interni quanto sotto il profilo elettorale, dai dirigenti del partito. Si preferisce, invece, seguire la via del rafforzamento identitario. A partire da quel momento viene sottolineato con crescente vigore che il partito comunista è un partito diverso dagli altri, portatore di una più alta moralità. Con l’andare del tempo, mentre si scolorivano le ideologie e venivano meno i modelli politici di riferimento (russo, cinese, vietnamita etc.), questo richiamo identitario si è connotato sempre più come un cliché onestista, ancor prima che buonista. Così, il partito che nel dopoguerra fu plasmato da un maestro di realismo politico come Palmiro Togliatti ha generato un crescente moralismo qualunquista. In questo modo quella che si poteva rubricare a prima vista come un’astuta scorciatoia politica si è rivelato un vicolo cieco, perché la rivendicazione della diversità comunista si esaurisce in una petizione di principio antropologica che trasforma la contesa politica in una lotta tra buoni e cattivi, Non stupisce, allora, che una simile sintesi sia stata esposta a una deriva “onestista”, man mano più virulenta e rabbiosa.

Tale deriva viene rafforzata da uno scadimento della cultura politica corrente. Una volta chi voleva acquisire un minimo di formazione politica leggeva autori di riferimento (ad esempio Sturzo o Mounier per i democristiani, Gramsci o Marx per i comunisti e via dicendo). Per quanto guidata da lenti ideologiche non neutre, la lettura di scrittori significativi era spesso un viatico utile ad una comprensione ragionata degli avvenimenti. Oggi non solo questo filtro formativo non esiste più, ma non è stato sostituito da un qualche credibile succedaneo. Come mostrano le classifiche di vendita, chi si interessa a quelli che nel mondo anglosassone si chiamano gli “affari correnti” si abbevera a una letteratura che si può definire come copismo giudiziario. Libri dove vengono assemblati acriticamente atti giudiziari, verbali d’inchiesta e altro consimile materiale, senza fornire nessuna cognizione del  retroterra storico in cui quelle testimonianze si collocano. Le inchieste giudiziarie non forniscono approfondimenti di carattere sociologico o storico, ma contengono informazioni raccolte per verificare o meno l’esistenza di una determinata fattispecie penale. Documenti del tutto inutilizzabili per altre finalità se non sottoposte a un severo esame critico. Esame che in questo genere letterario di successo risulta del tutto assente.

L’ampia diffusione di questa letteratura para scandalistica ha un duplice riporto negativo. Da un lato essa fornisce una base “ideologica” al giustizialismo politico; inoltre esalta il ruolo dei magistrati (in particolare dei pubblici ministeri) come garanti del rinnovamento politico. In sostanza da un lato crea un analfabetismo politico di massa, dall’altro contribuisce a non far percepire come negativo lo squilibrio di poteri che esiste tra la politica e la magistratura.

Si tratta di una condizione che si riverbera in modo assai percepibile nell’opinione corrente. Alle ultime  elezioni politiche i movimenti giustizialisti hanno subito una battuta di arresto. Tanto l’Italia dei valori quanto la Lista Ingroia, nata da una scissione del partitello dipietrista, non hanno raggiunto il quorum minimo per essere rappresentati in parlamento. Tuttavia i molti suffragi raccolti dal Movimento cinque stelle non hanno fatto venir meno l’emergenza giustizialista. Certo verso i pentastellati si è indirizzato non un consenso ragionato ma il voto di protesta rabbioso di un elettorato impoverito e incattivito dai lunghi anni di crisi economica. Però è indubbio che nella confusa piattaforma del movimento animato da Grillo e ancor più nella sua prassi quotidiana, dove si agitano spinte contraddittorie, l’elemento unificante è costituito appunto da un giustizialismo forse ancora più rozzo di quello propugnato da Di Pietro.

  1. Se dall’analisi dell’opinione corrente ci spostiamo a valutare l’atteggiamento della magistratura nel suo complesso la situazione non appare per nulla più rassicurante. Questo, però, non dipende da un’accresciuta propensione verso l’impegno politico dei giudici in carriera. I magistrati che si danno alla politica restano, per fortuna, una ristretta minoranza. Quello che risulta inquietante, invece, è riscontare un’attitudine poco consona a mantenere lo svolgimento dei compiti che alla magistratura sono assegnati dall’ordinamento nei limiti che la ragione pratica e il buon senso, ancor prima che le leggi, dovrebbero imporre. Per elucidare questo aspetto sarà opportuno fornire alcuni esempi trascelti dalla cronaca corrente.

Di qualche mese fa è la vicenda degli elicotteri Agusta che dovevano essere venduti in India. In quel caso delle normali intermediazioni volte a facilitare l’ottenimento della commessa sono state rubricate come tangenti dalla magistratura italiana e così perseguite. Se questo episodio non rimanesse isolato, ma dovesse diventare l’orientamento costante degli organismi giudiziari, molte nostre aziende che lavorano all’estero, in settori dove gli sbocchi di mercato non possono prescindere da rapporti con il mondo politico e le burocrazie locali, dovrebbero semplicemente chiudere bottega. Risalente allo scorso anno, e non ancora conclusa, è la vicenda dell’Italsider di Taranto; una situazione in cui le ragioni del risanamento ambientale dovevano essere coniugate con la difesa dell’efficienza produttiva (e della rilevante ricaduta occupazionale a questa connessa). In tal senso si mosse il governo Monti, operando con discernimento e misura. Tale orientamento, lodevolmente responsabile, si è scontrato con l’ostinazione della magistratura locale che ha neutralizzato l’operato del governo scegliendo una linea ostinatamente massimalista.

Ancora più preoccupante, perché investe delicate questioni di politica internazionale, il caso di Abu Omar, l’imam di stanza a Milano che reclutava terroristi islamici. Com’è noto Abu Omar fu sequestrato e portato in Egitto da alcuni agenti della CIA d’intesa con i servizi italiani ed egiziani. Una vicenda che va inquadrata nelle molte operazioni di intelligence svolte, dopo l’attentato dell’undici settembre 2001, in varie parti del mondo per scardinare e rendere inoffensive le  reti terroristiche quaediste.

La procura di Milano ha perseguito e condannato alcuni agenti americani, responsabili della neutralizzazione del pericoloso imam, creando non pochi problemi al governo italiano nei rapporti con gli alleati statunitensi. L’Italia è l’unico paese al mondo in cui queste attività di lotta al terrorismo islamista svolte da agenti di paesi alleati sono state perseguite penalmente. Più volte, dal 2006 in avanti, la procura milanese ha chiesto di poter vedere documenti relativi alla vicenda coperti dal segreto di stato, ma si è sempre scontrato con il netto diniego opposto dai vari governi succedutisi (Prodi, Berlusconi, Monti). In questo caso la magistratura ha operato senza alcuna prudenza istituzionale, dimentica non solo delle necessità imposte dalla lotta al terrorismo, ma anche da quelle dettate dalla collocazione internazionale del nostro paese. Una magistratura preda di una “sindrome di Assange” che la porta a ricercare una trasparenza assoluta in materie dove la discrezione è aspetto centrale,  senza fare nessun conto del necessario riserbo che l’interesse nazionale impone a tutti gli organi dello stato.

Come si vede da questi esempi – che non sono certo esaustivi della materia –  la magistratura italiana appare un potere irresponsabile, guidato da una malinteso senso della propria autonomia. A dettare i suoi comportamenti non è più il senso della responsabilità sociale connessa alla sua funzione, ma una ostinata etica della convinzione, un funesto fiat iustitia, et pereat mundus, che ignora le ragioni dell’economia e del commercio, e che disprezza, in nome di una presunta assolutezza del diritto, il doveroso realismo che presiede alle relazioni fra gli stati.

Riguardato in questo più ampio scenario  la condanna di Berlusconi è solo l’iceberg vistoso, sgradevole, irritante, grottesco di un malessere più ampio. Come è stato giustamente osservato, la magistratura è ben più ideologizzata che politicizzata. L’ordine giudiziario, cioè, appare un potere sregolato che non trova sufficienti argini regolamentari, amministrativi, legislativi. Rimediare a guasti così profondo non sarà semplice.

 

Maurizio Griffo