19 Marzo 2021   •  I testi / Punti di vista / In Evidenza

Prospettive di revisione costituzionale nell’alveo del parlamentarismo contemporaneo

Redazione

Riceviamo e con piacere pubblichiamo la nota di commento alla proposta di riforma costituzionale su cancellierato e riforma costituzionale (AS2114) elaborata dal Dott. Dino Tarquini, dottorando di ricerca presso l’Università degli Studi dell’Aquila

 

L’iniziativa legislativa esercitata dal Sen. Gaetano Quagliariello volta ad emendare la Carta costituzionale suscita, sul piano eminentemente tecnico-giuridico, vivo interesse. Invero, la potenziale novella si inserisce in un mai sopito ed articolato dibattito che ha coinvolto policy makers, giuspubblicisti, scienziati della politica e l’opinione pubblica tutta.

Al centro dell’intervento riformatore si staglia il conseguimento di un assetto istituzionale che, lungi dal relegare in angusti spazi l’equilibrio sistemico, ben compendiabile nella nota formula checks and balances, consenta di beneficiare di una maggiore governabilità. Tale ultimo valore, pur essendo necessariamente oggetto di ponderazione con ulteriori interessi di pari rango, ha costituito a lungo un obiettivo da conseguire per numerose istanze di revisione costituzionale, anche al lume del relativo poco confortante dato empirico nazionale. Ebbene, l’ipotetico nuovo volto dell’esecutivo vorrebbe recuperare, ponendolo a substrato finalistico dell’intervento, il bene giuridico della stabilità, il quale era stato sacrificato, scientemente, in sede costituente, in virtù di lapalissiane esigenze di edificazione di guarentigie per la genesi e lo sviluppo della democrazia rappresentativa, avente il proprio naturale perno nel Parlamento. Potrebbe essere giunto il momento, pertanto, di effettuare una razionalizzazione riequilibratrice dell’architettura istituzionale, mediante il conferimento al Governo di un ruolo in sintonia, in una prospettiva comparatistica sincronica e diacronica, con l’evoluzione della dialettica fra i pubblici poteri negli Stati di diritto improntati al costituzionalismo.

Se si volge lo sguardo, giustappunto, alle tendenze connotanti le metamorfosi delle liberaldemocrazie dotate di una forma di Governo parlamentare, non può non notarsi come i caratteri ricorrenti siano rappresentati da una cifra monistica, da una stringente razionalizzazione della relazione intercorrente fra Parlamento e Governo e da un’implicita od esplicita primazia dell’esecutivo e, in seno allo stesso, del Primo Ministro. 

Il metro alla cui stregua misurare il ragionamento de iure condendo può essere composto, quindi, dai suddetti tre profili, costituenti gli strumenti giuridici attraverso cui si è sviluppato il progressivo perfezionamento adattivo, in relazione ai contesti sociali di riferimento e, conseguentemente, alle funzioni pubbliche rivelatesi opportune, dei sistemi costituzionali ontologicamente assimilabili a quello italiano.

Il primo fattore citato, il cosiddetto monismo, si rinviene nella espunzione dall’arena politica del Capo dello Stato, il cui ruolo viene, nondimeno, valorizzato rimarcandone l’imparzialità della funzione, così ponendo l’accento, d’altro canto, sul rapporto fra il Governo e la maggioranza parlamentare che lo sostiene. 

In merito a questo elemento, proprio del parlamentarismo contemporaneo, si registra una prima sintonia con l’assetto costituzionale che deriverebbe dalla revisione. In effetti, con una puntuale operazione non distonica rispetto alla figura di Presidente della Repubblica delineata dai costituenti, si perviene ad una riduzione dell’ambito oggettivo di attribuzioni di quest’ultimo, sottolineandone di risulta la funzione di garanzia, in guisa strettamente strumentale al potenziamento dell’impianto, per l’appunto, monistico dell’esecutivo, per tracciare un più netto e lineare itinerario di vivificazione del binomio indirizzo-controllo da parte del Parlamento e del Governo.

Un siffatto risultato è perseguito dalla riforma attraverso l’incisione su due tradizionali competenze del Capo dello Stato.

In primo luogo, si statuisce che la nomina dei ministri spetta in via esclusiva al Presidente del Consiglio, il quale vi provvede con proprio decreto. Di talché, si compie il passaggio da uno scenario anodino, quale il vigente regime concretantesi in un atto formalmente quirinalizio ma sostanzialmente governativo, o, tutt’al più, dalla natura mista, ad un quadro pacifico, in forza di una tipizzazione con cui si giunge ad una reductio ad unum fra forma e sostanza. 

In secondo luogo, al ricorrere di segnati presupposti situazionali, si annichilisce la discrezionalità del Presidente della Repubblica in ordine all’electio del Capo del Governo. Specificatamente, si prescrive che, a fronte dell’approvazione parlamentare di una mozione di sfiducia costruttiva, il Capo dello Stato provvede alla nomina del Presidente del Consiglio dei ministri indicato nell’atto deliberato dalle Camere riunite. Di tal guisa, si trasfigura l’essenza dell’atto presidenziale, il quale, perdendo il proprio contenuto volitivo circa l’an, il quid, il quomodo ed il quando, si atteggia alla stregua di un mero atto dovuto, del tutto vincolato nella sostanza. È limpida l‘intento legis di traslare tout court la potestà decisionale all’interno del circuito parlamentare-governativo, in conformità alla tendenza monistica riscontrata. Muta, dunque, l’ampiezza dello spettro formale all’interno del quale il popolo esercita la sua sovranità, in considerazione dell’ablazione di uno stadio ponderativo ulteriore nel canale di trasmissione della volontà dei consociati, per mezzo degli organi rappresentativi, in merito all’espressione del potere esecutivo. È direttamente il Parlamento, massima estrinsecazione del principio di democraticità, ad indicare il vertice del Governo, senza l’intermediazione del Quirinale, a conferma della tendenza a defalcare i residui dualistici dal sistema. 

Il carattere lapidario del dato letterale sulla nomina, in esito alla sfiducia costruttiva, del Presidente del Consiglio dei ministri, inequivocabilmente manifestazione della volontà parlamentare, induce a domandarsi quale sia la sorte delle competenze del Capo dello Stato circa l’electio del vertice governativo al di fuori della fattispecie testualmente contemplata. Il quesito sorge in quanto il riassetto derivante dalla novella potrebbe legittimare una esegesi sistematica per mezzo della quale porre in discussione alcuni approdi apparentemente consolidati. È certo che il Presidente della Repubblica mantenga la funzione di nomina del Presidente del Consiglio dei ministri anche e soprattutto qualora non si verta in materia di sfiducia costruttiva; nondimeno, viene da chiedersi se i margini di discrezionalità del Capo dello Stato siano erosi da una svolta costituzionale tesa al rafforzamento del monismo. In altri termini, occorre rispondere all’implicito quesito sul se la natura di atto dovuto della scelta in seguito a sfiducia costruttiva impinga indirettamente, attraverso una modifica virtuale, sulla natura dell’atto di nomina, a prescindere dal dato contestuale. 

Sul punto sembrano venire in rilievo due canoni ermeneutici.

Da un lato, si potrebbe invocare lo strumento interpretativo analogico per riempire il vuoto dispositivo relativo all’estensione dei poteri presidenziali in sede di indicazione di colui che dovrà conseguire la fiducia del Parlamento in seduta comune. Argomentando dalla svolta di rafforzamento del monismo, potrebbe inferirsi una riduzione o, addirittura, un annullamento degli spazi di autonomia del Capo dello Stato, onde affermare che la potestà euristica circa il soggetto guida dell’esecutivo si annidi in via prevalente od esclusiva nella dialettica Parlamento-Governo, ancor più di quanto già lo sia alla stregua del vigente regime. 

Dall’altro lato, si potrebbe muovere dal riscontro di una lacuna di disciplina sul punto per inferire che il legislatore della potenziale revisione costituzionale abbia intenzionalmente optato per il vuoto dispositivo, secondo il noto principio ubi lex tacuit noluit. In tal modo avrebbero una maggior sfera di operatività le consuetudini costituzionali, in accordo con l’indubbio ruolo rivestito da codeste peculiari fonti nel diritto vivente della Carta fondamentale. 

Probabilmente, nell’ipotetico dibattito sulle riverberazioni della novella oltre quanto espressamente emendato, occorrerebbe propendere per il secondo orientamento, che meglio si adatterebbe all’intenzione del disegno di legge, il quale mostra di non voler intervenire al di là del tracciato letterale, conservando di massima la posizione di garante del Capo dello Stato, quale organo di salvaguardia dell’intera impronta assiologica costituzionale, ivi incluso il bene giuridico della governabilità. D’altronde, la medesima novella si fonda su tale ultima istanza valoriale, come dimostra l’inserimento dell’istituto della mozione di sfiducia costruttiva, in relazione alla quale, non a caso, si statuisce la vincolatezza del potere presidenziale, non solo per potenziare il rapporto Parlamento-Governo, ma anche e soprattutto per porre rimedio all’endemica instabilità degli esecutivi nazionali. 

Circa il secondo dei tre fattori, si suol riferirsi ai meccanismi con cui il rapporto fra potere esecutivo e potere legislativo si dota di uno statuto giuridico teleologicamente orientato a limitare la discrezionalità nell’inveramento della dialettica inter-istituzionale. L’armamentario mediante il quale si intende conferire razionalità alla relazione in discorso è tralatiziamente costituito dalle disposizioni normanti la modalità di formazione del Governo, il vincolo fiduciario e lo scioglimento delle assemblee legislative. 

Sotto il profilo in esame la proposta di revisione costituzionale mostra la propria innovatività, dal momento che punta ad inserire nella lex fundamentalis una serie di regole che irregimentano il rapporto fra potere legislativo e potere esecutivo, con funzione chiaramente promozionale della stabilità del Governo.

Innanzitutto, si prevede che il Presidente del Consiglio incaricato dal Capo dello Stato si presenti al Parlamento in seduta comune, il quale pare assurgere ad assemblea nazionale di fronte cui assumersi la responsabilità individuale di guida dell’esecutivo, per ricevere la fiducia uti singulus in virtù del programma che intenda implementare. 

Mutano gli estremi soggettivi del rapporto su cui fa perno l’architettura istituzionale monistica, stante la delineazione di un unico passaggio, ispirato ad una logica di semplificazione formale della dialettica democratica, onde rafforzarne lo spessore sostanziale, ponendo icasticamente a confronto l’incaricato Capo del Governo con l’intero corpo rappresentativo della volontà popolare. L’unicità oggettiva della sede e l’unicità soggettiva del potenziale fiduciario dovrebbero intensificare l’attenzionamento di tutti gli stakeholders sul delicato momento procedurale, con la conseguente concentrazione della valutazione degli interessi politicamente rilevanti in quest’ultimo contesto istituzionale. 

Ancora, si dispone che il Presidente del Consiglio, incassata la fiducia parlamentare, abbia libertà di scelta dei membri del suo gabinetto, sia nella fase iniziale che nel periodo successivo dell’esperienza di Governo. Difatti, i vertici dei dicasteri sono avvinti da un vincolo fiduciario, in via diretta e formale, con il Capo dell’esecutivo, il quale provvede alla nomina ed alla revoca dei medesimi, rispondendo sul piano politico per un’eventuale culpa in eligendo. 

Vorrebbe essere naturale precipitato di un tale statuto giuridico l’efficientamento dell’azione governativa, senza, pur tuttavia, alcuna riduzione di spazi di democrazia, attesa la fondamentale regola di sistema che vede la responsabilità politica del Presidente del Consiglio dei ministri innanzi al Parlamento, espressione della sovranità popolare. Quest’ultimo, anzi, vede valorizzato il proprio ruolo, alla luce del rilievo per cui, con l’introduzione dell’art. 94 ter, la scelta del vertice dell’esecutivo viene radicata, in corso di legislatura, in ipotesi di esercizio della potestà di sfiducia parlamentare, esattamente in capo all’organo espressione del principio di democraticità. Tale risultato si raggiunge con l’istituto di matrice tedesca della mozione di sfiducia costruttiva, in virtù del quale la patologia del pactum fiduciae stipulato fra Presidente del Consiglio e Parlamento può portare alla revoca del mandato conferito con deliberazione assembleare solamente con contestuale assunzione, ad opera delle Camere in seduta comune, della responsabilità di individuazione di un nuovo mandatario, il quale dovrà essere necessariamente nominato dal Capo dello Stato. 

Da un canto, la soluzione di stampo mitteleuropeo potrebbe conferire maggior stabilità all’esecutivo, tentando di sanare un vulnus tipico del sistema italiano; d’altro canto, come testé evidenziato, si responsabilizzerebbe il Parlamento, marginalizzando, in questa specifica e puntuale circostanza, il ruolo del Presidente della Repubblica, in chiave, come rilevato, monistica. Si registra un favor per la parlamentarizzazione dell’eventuale crisi di Governo, facendo confluire nell’aula di Montecitorio, in seduta comune, la dialettica democratica, ripristinando la fisiologia della centralità del rapporto Parlamento-Governo, mantenendo la colorazione di eccezionalità propria dell’intervento del Quirinale, a garanzia istituzionale ed a salvaguardia della governabilità.

Del pari, nell’alveo della razionalizzazione della forma di Governo si colloca la costituzionalizzazione dell’istituto della questione di fiducia, ad oggi contemplata non già nella Carta fondamentale, bensì nei regolamenti parlamentari. La trasfusione della questione di fiducia dagli interna corporis acta delle Camere al testo costituzionale darebbe copertura ad uno strumento che, pur se al centro di un dibattito costante, ha rappresentato e rappresenta diritto vivente. Il vaglio andrebbe volto, pertanto, più che sull’utilizzabilità in astratto del meccanismo, comunque conferente in punto di razionalizzazione del sistema, sull’eventuale abuso in concreto che se ne faccia.                                      Meritorio appare, inoltre, l’intento di inserire in Costituzione la riserva di legge in materia di ineleggibilità ed incompatibilità dei membri del Governo, così sancendo delle rime obbligate in ordine all’an di uno statuto a ciò relativo.  

Viene meno, per converso, la riserva di legge ex art. 95 sulla configurazione strutturale e funzionale dei dicasteri e della Presidenza del Consiglio, così lasciando il campo al più generale principio di legalità in materia organizzatoria e di attività amministrativa, il cui ubi consistam si rinviene pacificamente nell’art. 97. In considerazione della riespansione della norma generale possono individuarsi due differenti effetti, discriminabili in base all’ambito materiale.

In ordine alla materia organizzatoria, si favorisce la flessibilità strutturale, stante la natura relativa della riserva di legge sul punto che tornerebbe ad applicarsi, così affidando gli assetti di dettaglio a fonti maggiormente snelle e duttili, acché sia possibile mantener fermo il primato delle funzioni, la cui natura primigenia è naturalmente orientata ad influenzare il successivo stadio di definizione delle forme strumentali alla cura degli interessi previamente individuati.

In merito, invece, al profilo funzionale, appare indubbia l’applicazione della rule of law, oggi sempre più frequentemente declinata in senso sostanziale, così richiedendosi che non solamente le attribuzioni, bensì anche le modalità di esercizio e, se del caso, gli esiti autoritativi delle medesime siano predeterminati sul terreno legislativo, pur lasciando ambiti di discrezionalità amministrativa nelle fattispecie colorate da peculiari conflitti valoriali, in cui il contemperamento fra interessi si appalesa coessenziale all’attività gestionale stessa.

L’ultimo elemento qualificante l’evoluzione delle forme di Governo parlamentare rappresenta plasticamente l’esito del percorso intrapreso: si è, in proposito, evocato il fenomeno della presidenzializzazione della dinamica che ha interessato l’esecutivo, in forza del sensibile invigorimento del Primo Ministro. Ciò è avvenuto per una pluralità di ragioni, non confinabili nel campo tecnico-giuridico. Se da un lato il monismo, di diritto e di fatto, e la razionalizzazione rammentati si palesano come cause del rafforzamento dell’esecutivo e, in specie, del suo vertice, dall’altro lato, tali forme giuridiche sembrano essere il prodotto effettuale di un più complesso fenomeno sociale ed economico. Pur non potendo essere questa la sede di siffatta articolata analisi, in estrema sintesi, meritano di esser riportati alla mente il tramonto dei partiti di massa, la prorompente influenza dei mass media e la conseguente personalizzazione della politica, in uno scenario globale sempre più caratterizzato dalla repentinità del mutare degli oggetti su cui ricade l’azione dei policy makers, così da imporre la necessità di riassetti della sovrastruttura idonei a governare tempestivamente il perenne e rapido cambiamento socio-economico. La risposta del diritto costituzionale va, dunque, nella direzione della centralità del Primo Ministro, secondo schemi assimilabili al modello statunitense. 

La riforma prospettata si mostra al passo anche in relazione al terzo ed ultimo profilo tendenziale del parlamentarismo contemporaneo, senza giungere ad una radicale incisione sull’ontologia costituzionale, quanto piuttosto salvaguardandola.   

Invero, l’interpretazione teleologica della novella consente di comprendere come l’obiettivo ultimo della stabilità dell’esecutivo e della governabilità sia perseguito precipuamente per mezzo del rafforzamento del Presidente del Consiglio, il quale ottiene individualmente la fiducia, nomina e revoca i vertici dei dicasteri, può essere sfiduciato con maggior difficoltà ed ha la possibilità di revocare o avocare in sede collegiale gli atti di competenza dei singoli ministri. 

Il potenziamento del ruolo verticistico del Capo dell’esecutivo avrebbe risvolti, per giunta, su un ulteriore piano, giacché il rapporto di direzione, basato sul principio di separazione, fra politica ed amministrazione, muterebbe nella sostanza, atteso che l’indirizzo generale della cosa pubblica verrebbe impresso, in ultima istanza, dal Presidente del Consiglio, con riduzione degli spazi di autonomia, almeno in potenza, dei singoli dicasteri, nella loro componente governativa e tecnico-amministrativa. L’effetto complessivo, involgendo l’intera articolazione organizzativa del potere esecutivo, vorrebbe constare di un efficientamento che sarebbe prodotto, per impiegare un concetto proprio degli analisti economici del diritto, da una riduzione dei costi di transazione relativi alle scelte da effettuarsi nell’arena collettiva.

Ciò nondimeno, l’economicizzazione dell’assetto istituzionale non rappresenterebbe una improvvida deminiutio di democrazia, in quanto plurimi fattori depongono in senso contrario ad una eventuale obiezione in tal senso.

Il Parlamento vedrebbe, come già ricordato, rinforzata la propria centralità in rapporto all’esecutivo, secondo l’impostazione monistica imperante nell’ottica di diritto comparato. 

Peraltro, l’edificazione, compiuta ed in fieri, di un’organizzazione pubblicistica multi-livello ridurrebbe i rischi di accentramenti di potere che possano arrecare nocumento al confronto democratico, recuperando il pluralismo compresso, per fini efficientistici, in seno al Governo in altre sedi, sovranazionali ed infranazionali. Dunque, traslando la considerazione generale, valida per una più ampia riflessione giuspubblicistica comparata, sul terreno nazionale, si potrebbe riportare in auge il percorso riformatore e in ordine all’integrazione eurounitaria e in ordine all’autonomismo territoriale, se del caso con ulteriori, più estesi ed organici interventi di revisione costituzionale, principiando eventualmente dalla annosa questione del bicameralismo paritario.

Tali profili di inquadramento della riforma prospettata all’interno dell’evoluzione comparatistica ben possono illuminare la ratio riformatrice sottesa alla iniziativa emendativa: le coordinate con cui occorre condurre l’ermeneusi del disegno di legge sono precipuamente le medesime con cui possono e debbono esser interpretati i cambiamenti in atto nel diritto pubblico planetario e, segnatamente, occidentale. Si potrebbe finanche inferire che uno stesso substrato contestuale, all’interno del quale sono chiamati ad operare gli Stati contemporanei, abbia spiegato una similare efficacia eziologica in ordine alla necessità di ridefinizione dell’assetto istituzionale, onde affrontare le sfide squisitamente politiche presentate dai tempi.

In definitiva, la Carta sì emendata potrebbe conferire al sistema istituzionale l’efficacia, l’efficienza e l’economicità che troppo spesso è mancata, senza pregiudicare l’equilibrio fra le parti del tutto, prefigurando una sorta di Kanzlerdemocratie sul modello della Repubblica federale tedesca, da cui sono mutuati vari istituti di razionalizzazione.

Non verrebbe menomato il ruolo, costantemente centrale, dell’assemblea legislativa, né subirebbe profonde conculcazioni nelle proprie prerogative costituzionali la figura del Capo dello Stato, ed il quadro dell’articolazione dei pubblici poteri permarrebbe improntato alla regola aurea dei pesi e contrappesi, con un conferimento all’esecutivo dello strumentario confacente all’essenza del medesimo, qualificato da una struttura tendenzialmente piramidale, nell’ambito di relazioni organizzative complesse tese alla progressiva, fase dopo fase, trasfusione delle previsioni generali ed astratte in dicta individuali e concreti.

In conclusione, il disegno di legge di revisione della Carta fondamentale sembra inserirsi armonicamente nella configurazione tendenziale dell’attuale costituzionalismo in punto di forme di Governo, apprestando all’esecutivo la conformazione strutturale atta alla migliore funzionalità dello stesso, senza abdicare alla prospettiva valoriale cui la giuspubblicistica liberale fa naturale riferimento, imperniata sulla limitazione del potere, quale leitmotiv della storia stessa del diritto pubblico.

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