31 Ottobre 2004   •  I testi / Parlamento e Istituzioni

Audizione di Beniamino Caravita di Toritto

Redazione

Commissione Affari Costituzionali della Camera dei Deputati

PRESIDENTE. L’ordine del giorno reca, nell’ambito dell’indagine conoscitiva sulle tematiche riguardanti la modifica della parte II della Costituzione, l’audizione di Beniamino Caravita di Toritto, professore ordinario di istituzioni di diritto pubblico presso la facoltà di scienze politiche dell’Università «La Sapienza» di Roma, che ringrazio per essere qui, anche se l’audizione porta un notevole ritardo, e al quale do ora la parola.

BENIAMINO CARAVITA DI TORITTO, Professore ordinario di istituzioni di diritto pubblico presso la facoltà di scienze politiche dell’Università «La Sapienza» di Roma. Mi riservo di presentare un testo scritto e, poiché l’auditorio è tale da non necessitare spiegazioni, mi limiterò a dare conto di alcune mie idee rispetto al testo del disegno di legge.
Mi soffermerò soprattutto sulla parte che riguarda il federalismo e la composizione del Senato, ma vorrei fare qualche battuta anche sulla parte che attiene alla forma di Governo. Innanzitutto, ritengo anche io – ma ciò fa parte della nostra caratteristica di costituzionalisti e giuristi – che il testo richieda ampi e approfonditi ripensamenti, correzioni, sistemazioni e messe a coerenza. Ciò posto, mi pare che, almeno su alcuni passaggi, il testo si muova in una direzione apprezzabile.
Il primo aspetto riguarda il ruolo del Presidente del Consiglio in relazione alle Camere e al Presidente della Repubblica. Credo che negli ultimi 10-15 anni ci sia stata un’evoluzione del sistema verso un collegamento tra la maggioranza e l’elettorato e tra maggioranza e Governo che ha trovato grandi spunti e grandi meccanismi che lo accoglievano attraverso leggi elettorali, attraverso alcuni ripensamenti dei regolamenti e alcune modificazioni, ma credo anche che questo non sia riuscito ad esplicitarsi fino in fondo. Le due vicende degli scioglimenti dei governi Dini del 1995 e D’Alema del 1998, costituiscono il momento in cui il sistema è andato in crisi. Il testo cerca di rispondere a questo passaggio.
Non mi soffermo sulle critiche forti nel caso Dini nei confronti della nomina del Presidente del Consiglio e meno forti nel caso D’Alema, perché in quest’ultimo caso esisteva una maggioranza parlamentare che aveva indicato D’Alema, mentre non esisteva nel caso Dini, ma mi pare che il tentativo di questo testo sia quello di razionalizzare delle vicende che sono già dentro il sistema.
La mia sensazione è che il testo oscilli tra il governo di legislatura del premier e quello della maggioranza e non risolva questa contraddizione. In alcuni casi si è partiti probabilmente con l’idea del governo di legislatura del premier, ma il testo in altri casi va verso l’idea della legislatura di maggioranza. Mi sembra importante arrivare fino in fondo alla costituzionalizzazione del governo di legislatura di maggioranza e mi pare che l’aspetto delicato per ottenere questo risultato sia l’introduzione, all’interno dell’articolo 94, terzo comma, del richiamo all’articolo 88, ossia la possibilità che, anche nel caso di un voto di sfiducia, possa scattare la richiesta della maggioranza dei parlamentari di sostituire il premier sfiduciato.
Naturalmente vi sono alcuni elementi di coerenza del testo che vanno perfezionati e sui quali non mi soffermo.
Vorrei sottoporvi una mia critica, che ho già espresso in un’altra sede. Non voglio entrare nel problema che riguarda il fatto se i poteri del Presidente della Repubblica siano troppi oppure pochi. Credo che le grandi democrazie moderne, che hanno adottato una forma di Governo parlamentare, vedano una riduzione dei poteri del Capo dello Stato. Basta guardare a tutte le forme di Governo parlamentare, da quelle monarchiche a quelle repubblicane, per capire come questa linea di tendenza sia molto netta.
Tuttavia, non appare condivisibile l’eliminazione della firma ministeriale su alcuni atti perché il sistema resta un sistema in cui gli atti del Presidente della Repubblica sono privi di responsabilità e la controfirma del ministro o del Presidente del Consiglio serve appunto all’assunzione di responsabilità rispetto ad atti che incidono nell’ordinamento, ma per i quali il Presidente, ai sensi dell’articolo 90, non è responsabile.
L’articolo 89, terzo comma, che elimina la controfirma del Primo ministro o dei ministri su alcuni atti del Presidente, mi pare un’incoerenza sistematica, perché rimarrebbero degli atti nell’ordinamento senza nessun soggetto responsabile.
Per quanto riguarda la Corte costituzionale, mi sembra positivo che si rimanga a quindici membri, ma probabilmente bisogna tornare alla nomina dei giudici di provenienza parlamentare da parte del Parlamento in seduta comune.
Sul tema della composizione del Senato e del federalismo, il testo è chiaramente carente, perché deriva dal Senato e dai senatori e recepisce in molti punti la vecchia logica del Senato di garanzia. Molti elementi fortemente discutibili (quali l’elezione dei membri del CSM e dei giudici della Corte costituzionale da parte del Senato) non si spiegano nella logica del Senato rappresentante dei territori, ma si spiegano se si pensa che la discussione è sempre stata quella di un Senato quale Camera di garanzia. Allora, sono rimasti alcuni elementi di questo tipo che hanno portato all’aberrazione, come quella dell’elezione dei membri del CSM da parte del Senato.
Bisogna prendere atto che la logica del Senato di garanzia non ha senso. Primo, perché non vedo perché una Camera debba essere di garanzia, come se l’altra non lo fosse. Secondo, perché, nel sistema che si va creando, la logica che ci occorre è quella di un Senato che rappresenti i territori. Come rappresentarli?
Voi sapete meglio di me come vi sia una richiesta forte dal parte del mondo regionale, e anche da una parte della dottrina, di un Senato composto sul modello Bundesrat, cioè di delegati dei governi regionali. Mi pare che questa posizione sia politicamente poco percorribile, ma abbia anche delle difficoltà di tipo costituzionale: vi segnalo che in Germania, oggi, una apposita commissione sta discutendo la riforma del federalismo, dove fra l’altro è presente proprio questo punto dei poteri del Bundesrat.
L’idea della contestualità poteva essere interessante, perché significava legare insieme i momenti elettorali; certo, la contestualità affievolita è assolutamente un paradosso, è assolutamente una cosa priva di senso. Se contestualità ci deve essere, i senatori devono essere eletti sempre e contemporaneamente insieme ai consigli regionali da cui provengono. Eventualmente, anche con meccanismi di collegamento elettorale, ma su questo forse si può rinviare alla legge elettorale.
A me parrebbe altrettanto importante e significativo introdurre la presenza dei presidenti delle regioni nel Senato. Questo perché è l’unico modo per «controllare» l’esercizio delle amplissime discrezionalità regionali e riportare al centro la discussione.
Sarei d’accordissimo con la costituzionalizzazione di un meccanismo di governance e su un richiamo al sistema delle conferenze. Temo però, da un punto di vista politico, che affrontare oggi il discorso sulla costituzionalizzazione delle conferenze significherebbe abbandonare ogni ipotesi di federalizzazione, di rafforzamento della rappresentanza dei territori da parte del Senato. Quindi, come dire, cosciente che quella è una soluzione, non credo che politicamente vada affrontata in questo momento. Si tratta naturalmente di una mia opinione.
Il testo vigente dell’articolo 117 della Costituzione rappresenta un problema. Tuttavia, il disegno di legge costituzionale approvato dal Senato ha fatto una scelta molto netta: la scelta di non modificare l’elenco delle materie. Voi sapete meglio di me che l’elenco delle materie è stato fortemente discusso, sia dall’attuale maggioranza, sia dall’attuale opposizione.Il Governo, nel 2003, aveva presentato un disegno di legge in cui ripensava l’organizzazione per materie dell’articolo 117. Quella proposta del Governo si è fermata.
L’idea è quindi, evidentemente, quella di non toccare l’articolo 117. Da costituzionalista studioso della materia, devo dire che l’attuale articolo 117 crea molti problemi. La giurisprudenza della Corte costituzionale è esemplificativa sul punto. Capisco tuttavia le difficoltà politiche. Esse consistono nel fatto che basta prendere anche solo una materia e spostarla nell’elenco delle materie di competenza esclusiva dello Stato, che questo si porterebbe dietro un «trenino» di altre materie che renderebbe l’operazione politicamente impraticabile.
Vi segnalo che c’è uno spunto interessante nel testo approvato dal Senato, anche se forse va perfezionato: si tratta del richiamo alla tecnica degli accordi, non solo per i beni culturali, ma anche per l’energia, le professioni e, forse, le grandi reti di trasporto. Questo è un po’ costituzionalizzare le due sentenze della Corte costituzionale che hanno cercato di mettere ordine in questa materia: la sentenza n. 303 del 2003 e la sentenza n. 6 del 2004.
Per quanto riguarda il tema devolution, personalmente non riesco a vedere in questo tema né le conseguenze drammatiche che qualcuno paventa, né la grande modifica che qualcun altro ipotizza.
L’organizzazione e l’assistenza sanitaria, secondo alcune teorie sono già parte della potestà legislativa esclusiva, ma in ogni caso, a prescindere dalla collocazione, rimane ferma la determinazione dei livelli essenziali in capo allo Stato, e quindi il quadro della potestà esclusiva regionale avviene all’interno di quella competenza.
Lo stesso vale per le competenze organizzazione scolastica, gestione degli istituti e definizione dei programmi scolastici formativi di specifico interesse della regione, che avvengono nel quadro delle norme generali sull’istruzione, di competenza dello Stato, nonchè della determinazione dei livelli essenziali, sempre di competenza dello Stato. Su questo ricordo che il testo Moratti ha già previsto che le regioni possono intervenire sulla parte di programma di interesse regionale; vi ricordo altresì la sentenza della Corte costituzionale n. 14 del 2004, che ha ritenuto che fosse di competenza delle regioni la distribuzione del personale all’interno degli istituti scolastici. Quindi ciò è già nel quadro costituzionale vigente.
Il tema della polizia locale è più delicato, ma qui il problema è che la competenza regionale avrebbe sopra di sé la potestà statale (in tema di ordinamento penale e giudiziario, di ordine e sicurezza pubblica) e verso il basso deve comunque fare i conti con le competenze in materia di polizia amministrativa. Devo dire quindi che non trovo questa modifica, né in un senso, né in un altro, tale da poter spaventare.
Richiamo la vostra attenzione sull’articolo 118, sotto il profilo del riferimento alle autonomie funzionali. Lo trovo positivo, perché nel sistema italiano ogni tanto c’è l’idea che il pluralismo sia solo quello istituzionale. L’articolo 114, ed alcune interpretazioni di tale articolo, si muovono nel senso di un pluralismo solo istituzionale: ricordo che il decreto legislativo n. 616 del 1977 prevedeva che solo agli enti territoriali potessero essere date funzioni amministrative. Allora, per evitare che questo fiume carsico di un idea giacobina, secondo la quale il pluralismo è solo istituzionale (e non anche sociale), ogni tanto riemerga, mi sembra positivo l’aggancio delle autonomie funzionali nell’articolo 118.
Concludendo il mio intervento, vorrei segnalarvi alcuni aspetti finali: primo, il problema del simul stabunt, simul cadent. Esso è stato affrontato, è uno degli argomenti di grande difficoltà degli statuti regionali. L’articolo 37 del disegno di legge prevede di modificare l’articolo 126, ultimo comma, della Costituzione, temperandolo nel caso di morte o impedimento. Viene previsto che o un vicepresidente o un presidente eletto dal Consiglio regionale possa subentrare. Al Senato vi è attualmente una proposta Vizzini-Bassanini, che prevede il temperamento di questa regola, anche nel caso di impedimento del presidente, legato alla assunzione di compiti e funzioni di particolare rilievo (Presidente del consiglio, ministro, eccetera). Anche questo mi pare un argomento da tenere in considerazione. Vi segnalo poi il problema delle norme transitorie. Esse rappresentano un passo avanti rispetto alla riforma operata con la legge n. 3 del 2001, ma proprio in esse si potrebbero annidare delle incostituzionalità. Il testo non dice nulla su quando «scatterà» (se cioè nel 2011 o nel 2010), perché non lo può dire, in quanto non può prevedere se ci saranno o non ci saranno scioglimenti nella prossima legislatura.
Ora, a parte le considerazioni tutto sommato condivisibili del professor Pizzetti circa questa riforma, che scatterebbe fra un numero di anni imprecisato (e quindi, come dire, veramente la politica poi non può giocare da qui a dieci anni), vi segnalo anche che in questo quadro l’eliminazione del potere di scioglimento del Senato nella prossima legislatura non ha senso. Per quale ragione il Senato, fra il 2006 e il 2011, non deve essere sciolto? Perché? Perché, se rimane un Senato eletto nello stesso modo? Questo è un nodo che non riesco a capire. Naturalmente, l’altro problema è che è difficile creare un Senato di 200 membri con la legge elettorale attuale, e quindi qui c’è il rischio che la legge elettorale per il Senato non si faccia mai.
Un altro problema ancora è quello della disposizione transitoria perché la proposta in esame non dice nulla riguardo a quando avverrà l’elezione dei consigli regionali; in tal modo, la legislatura regionale, se tutto funzionasse regolarmente, durerebbe solo un anno.
Pur essendo sottintesa l’idea di una proroga delle legislature regionali, la mancata previsione della stessa potrebbe essere problematica ed è forse il caso che venga inserita una norma transitoria che preveda che le elezioni del consigli regionali e del Senato scattino insieme, fermo restando che, a mio avviso, appare molto grave e criticabile sia la composizione del Senato sia il meccanismo di contestualità affievolita.

PRESIDENTE. Ringrazio il professor Caravita di Toritto per la relazione testé illustrata e do la parola ai colleghi che intendono intervenire.

GIANCLAUDIO BRESSA. Nel ringraziare il professore per gli spunti molto interessanti che ci ha offerto, vorrei porre alcune domande. La prima attiene alle disposizioni transitorie, che, più che tali, sono, per quanto vi è sotteso, un vero e proprio nido di vespe. Mi interessa conoscere la sua opinione riguardo al comma 12 dell’articolo 42 del testo approvato dal Senato, che è assolutamente incomprensibile: è possibile che, con una norma transitoria, che recita che «le disposizioni di cui al comma 11 si applicano in via transitoria anche nei confronti delle Regioni nelle quali, alla data di entrata in vigore della presente legge costituzionale, siano già entrati in vigore i nuovi statuti regionali (…)», si va a togliere efficacia agli statuti regionali che hanno già sciolto il nodo del simul simul?
Concordo con lei riguardo al rischio che si annida nel momento in cui si costituzionalizza il principio di governance e la Conferenza Stato-regioni, quello cioè di affievolire la possibilità di risolvere la questione del Senato federale, ma ritengo che il realismo ci imponga di non dimenticare che, una volta che il testo sarà approvato dalla Camera, ritornerà al Senato ed è quindi molto complicato immaginare ipotesi e soluzioni che possano prevedere una qualsivoglia forma di dissoluzione del Senato stesso.
Allora, piuttosto che continuare ad arzigogolare attorno a modelli improbabili, quale quello uscito dal Senato, non potrebbe essere questa forse la soluzione meno dolorosa, in attesa che la questione della seconda Camera possa trovare una maturazione politica più piena?
Credo che mostri analoghi a quelli partoriti – non solo in questa occasione, ma ricordo anche le esercitazioni, piuttosto devianti, nel corso dei lavori della Bicamerale – relativamente alla Camera federale dimostrino che probabilmente non siamo maturi per risolvere la questione.
È vero che la riforma del titolo V della Costituzione ci impone momenti di raccordo e di diversa definizione dei rapporti in essa contemplati, ma può darsi che questo sia il male minore rispetto all’immaturità della cultura politica in cui noi tutti ci troviamo a vivere in questo momento.

MARCO BOATO. Ringraziando il professor Caravita per le sue osservazioni ed associandomi a quanto rilevato dal collega Bressa, vorrei la sua opinione sull’opportunità di temperare l’articolo 94, terzo comma, con l’articolo 88, secondo comma, del testo approvato dal Senato. Più in particolare, quest’ultima previsione contempla l’ipotesi di presentazione di una mozione senza indicare alcuna ipotesi di parlamentarizzazione.
Sono d’accordo con lei sull’obiezione alla soppressione della controfirma. Credo, infatti, che la controfirma sia un atto di legittimità nei casi di potere esclusivo del Presidente della Repubblica ed è giusto che nell’ordinamento sia prevista un’attestazione di conformità dell’atto presidenziale. Se il Capo dello Stato nomina un giudice costituzionale che, per esempio, non è laureato in legge, è indispensabile che vi sia qualcuno che abbia il diritto di avvertire circa la necessità di nominare una persona laureata in tale disciplina, fatta naturalmente salva la libertà del Presidente di scegliere chi vuole. Ricordo che, tra l’altro, abbiamo appreso che in Francia non vi è tale requisito per la nomina a giudice del Consiglio costituzionale.

BENIAMINO CARAVITA DI TORITTO, Professore ordinario di istituzioni di diritto pubblico presso la facoltà di scienze politiche dell’Università «La Sapienza» di Roma. Forse, però, tale requisito non è necessario perché deve trattarsi di professori in materie giuridiche.

MARCO BOATO. Era solo un esempio per ipotizzare che il Capo dello Stato nomini un giudice privo dei requisiti previsti dalla Costituzione. Comunque, in questi casi, è giusto che l’atto presidenziale sia controfirmato per attestarne la conformità all’ordinamento.
Circa quanto ha detto sulla nomina dei giudici costituzionali, vorrei avere la sua opinione riguardo a come il progetto approvato dal Senato ne ripartisce i poteri di nomina tra gli organi.
Concordo ancora con quanto rilevato sull’autonomia funzionale, ricordando, tra l’altro, che sono l’autore del testo originario sulla sussidiarietà orizzontale. Avendo peraltro sollevato l’esigenza che la Costituzione contenga, anche dal punto di vista stilistico, norme coerenti, mi chiedo se sia necessario aggiungere un comma all’articolo 118 della Costituzione che espressamente indichi tale concetto, quando basterebbe inserirlo nel quarto comma attualmente vigente.
Infine, vorrei conoscere la sua opinione su come è configurata la questione del cosiddetto interesse nazionale, sul ruolo del Governo e del Presidente della Repubblica, nonché sul rischio di politicizzazione recato dalle previsioni contenute nel testo della riforma, rischio sulla cui esistenza convengo.

PRESIDENTE. Do la parola al professor Caravita di Toritto per la replica.

BENIAMINO CARAVITA DI TORITTO, Professore ordinario di istituzioni di diritto pubblico presso la facoltà di scienze politiche dell’Università «La Sapienza» di Roma. Mi sembra che il senso dell’articolo 42, comma 11, del testo approvato dal Senato, se nulla viene previsto circa l’applicazione della norma, sia quello di fare in modo che la disposizione in esso contenuta non si applichi nel caso in cui una regione (come ad esempio, la Puglia) abbia già approvato lo statuto. Se il presidente muore o è impedito permanentemente, il presidente eletto con lo statuto potrà sempre dire di essere stato eletto sulla base dello statuto stesso e dichiarare che in tal caso non si applica la norma costituzionale. Qui, il problema è che lo statuto è stato scritto perché non c’era altra soluzione. Ricordo che sulla questione le regioni si stanno scontrando drammaticamente. L’abrogazione delle parole «regolamentari» nell’ambito della legge costituzionale n. 1 del 1999 comportava che la potestà regolamentare passava subito alla competenza delle giunta o che, per tale conferimento, dovevano intervenire gli statuti? Non vorrei soffermarmi troppo a lungo ma vi ricordo che una tale problematica è aperta da ormai quattro anni.
Per quanto riguarda la Conferenza Stato-regioni ho preso in esame su Magna Carta gli Stati che si richiamano a modelli regionali e federali ed ho osservato che tutti hanno una seconda Camera in qualche modo rappresentativa delle regioni; rinunciare a tutto ciò significa abbandonare il sistema nel disagio.
Secondo me la Conferenza Stato-regioni, il cui utilissimo ruolo va potenziato e diversamente disciplinato, non risolve tutti i problemi di dibattito politico che un modello regionale impone; quindi, occorre una Camera di rappresentanza, mentre le relative valutazioni di opportunità politica spettano più a voi che a me.
Circa l’articolo 88, credo sia inammissibile una mozione senza un voto parlamentare, quindi se su ciò vi è un dubbio, è opportuno che venga chiarito.
Io penserei ad un richiamo dell’articolo 88 all’interno dell’articolo 94. La formula dell’articolo 94, secondo comma, secondo cui si applica l’articolo 88, di massima si può ripetere anche nell’articolo 94, terzo comma.
Per quanto riguarda la nomina dei giudici costituzionali rimango legato ad un vecchio articolo di Mortati in cui egli sosteneva che la composizione della nostra Corte costituzionale è da considerarsi di mirabile equilibrio. Non mi scandalizzerei se venissero apportate modifiche, in ogni caso credo che la composizione attuale della Corte costituzionale sia sostanzialmente equilibrata e possa tranquillamente essere mantenuta.
Per quanto riguarda il meccanismo di interesse nazionale ha ragione l’onorevole Boato quando sostiene che è estremamente macchinoso, lungo e coinvolge il Presidente della Repubblica. In questo caso si potrebbe pensare a richiamare il tradizionale meccanismo relativo all’ordinamento tedesco per cui si possono approvare leggi delle due Camere che intervengono in casi particolari dettati da esigenze di unità.
Il problema delle normative cedevoli nelle materie di legislazione regionale sta diventando molto grosso. La maggior parte della dottrina e la giurisprudenza ritiene che non possano esistere norme di dettaglio dello Stato nelle materie di legislazione concorrente. Ciò, fa sì che, se, ad esempio, viene introdotto un nuovo principio in materia di aeroporti, esso rimarrà «appeso» fino a che la regione Molise non gli darà attuazione.
Bisognerebbe introdurre il principio secondo cui lo Stato, quantomeno nelle materie di legislazione concorrente, può intervenire con norme di dettaglio, naturalmente cedevoli rispetto al successivo intervento regionale.
Infine, debbo dire che non riesco a capire la ratio relativa all’abrogazione dell’articolo 116, terzo comma, della Costituzione. Il regionalismo italiano è differenziato nei fatti e quel meccanismo permette una maggiore elasticità nel caso possa rivelarsi utile.
Inoltre, non avrei nulla in contrario per quanto riguarda i ricorsi della minoranza alla Corte costituzionale, come nel modello francese, austriaco, tedesco e spagnolo.

PRESIDENTE. Ringrazio il professor Caravita Di Toritto per il suo intervento. Dichiaro conclusa l’audizione.
Sospendo brevemente la seduta.