17 Agosto 2007  

Guerra e costituzione

Redazione

pp. 360 , € 24,00
Il Mulino – Saggi
2004

Premessa

Gli sviluppi della conflittualità internazionale che si sono manifestati dopo la fine della bipolarizzazione est-ovest e l’allontanamento del pericolo di un conflitto nucleare hanno attirato l’attenzione dei giuristi che si sono soffermati soprattutto su uno degli interrogativi che la realtà politica internazionale ha inaspettatamente posto alla loro attenzione: la compatibilità o meno dell’attivismo bellico italiano rispetto al principio di ripudio della guerra fissato nella prima parte dell’articolo 11 della costituzione. Per la maggior parte dei commentatori la partecipazione alla guerra del Golfo, a quella del Kosovo, a quella dell’Afghanistan sarebbe legata a decisioni assunte in violazione della costituzione. Non solo, ma anche il mancato ricorso alla delibera e dichiarazione formale della guerra, di cui agli articoli 78 e 87, viene considerato come violazione della volontà del costituente. Questa impostazione, ove non seguita da un tentativo di approfondimento che tenga conto del significato delle significative modificazioni del diritto internazionale dei conflitti armati intervenute negli ultimi anni, che ha visto l’affermarsi di normative derogatorie di quelle fissate nella carta delle Nazioni Unite, rischia di chiudere la strada alla conoscenza e alla comprensione dell’evolversi del concetto di guerra rilevante per il diritto costituzionale.

L’indagine che si svolge non si arresta a questi preliminari e intende affrontare il mai tramontato tema della guerra sotto diversi profili. In primo luogo sotto quello decisionale. Una media potenza inserita nell’ordinamento delle Nazioni Unite e in una rete di rapporti compatibili con questo subisce inevitabili condizionamenti giuridici e politici. L’Italia si trova inclusa in un sistema di alleanza egemonizzato da una sola grande potenza ed è per definizione confinata in una situazione di sovranità limitata che trae origine dagli esiti disastrosi del secondo conflitto mondiale da cui è uscita come stato debellato che si è visto imporre un trattato di pace intercorso fra i vincitori e quindi non discutibile. Le clausole dell’articolo 11 hanno alle spalle una congenita limitazione di sovranità e non certo libere scelte degli organi costituzionali come vorrebbe lasciare intendere il testo della costituzione. In caso di guerra, per le istituzioni italiane può soltanto porsi il problema del se aderire o meno a scelte altrui nella consapevolezza che una eventuale determinazione diretta a collocare il Paese in una situazione divergente da quella voluta dalla potenza guida condurrebbe a contraddire uno dei principi consolidati della politica estera nazionale che è quello del non isolamento dal circuito degli stati che condividono sì i principi delle democrazie liberali ma che, ad un tempo, sono inseriti nell’orbita di tale potenza. Di fatto l’Italia, a prescindere dalla caratterizzazione ideologica dei governi del momento, ha sempre aderito a decisioni assunte da organi direttivi di una organizzazione di sicurezza collettiva o di coalizioni formate ad hoc egemonizzate dagli Stati Uniti il cui ruolo si è sempre più imposto in una cornice di progressiva e inarrestabile delegittimazione di quello delle Nazioni Unite. La decisione sovrana si manifesta quindi non nel deliberare o non deliberare una guerra, ma nel decidere se aderire o non aderire a una guerra contro un nemico scelto da altri. Nella prassi solitamente la guerra è dissimulata sotto altre vesti, per cui si tratta di decidere l’invio di unità militari finalizzato al mantenimento o imposizione della pace, l’intervento umanitario, la partecipazione ad operazioni di polizia internazionale, la resistenza al terrorismo internazionale. Le svariate forme di qualificazione del ricorso alla forza non impediscono però di individuare un sottostante impiego di mezzi coercitivi finalizzati a debellare il nemico o a imporgli un regime dei rapporti conseguente alla cessazione delle ostilità conforme al volere del vincitore, così rivelando la natura sicuramente bellica del conflitto. La ricchezza degli esempi offerti all’osservatore nell’ultimo decennio dimostra come sia appannato il principio costituzionale del ripudio della guerra e come si sia rivelato falso l’assunto, spesso evocato, della incompatibilità fra guerra ed essenza dello stato costituzionale.

In secondo luogo, l’indagine si propone di verificare quale sia la natura delle guerre in cui l’Italia possa essere coinvolta. Esamina quindi la figura della guerra difensiva, comunemente accolta come l’unica costituzionalmente lecita, considerando la sua recente interpretazione estensiva che tende ad ammettere la guerra preventiva. Si sofferma sulla guerra umanitaria, per cui è stata riesumata l’antica categoria della guerra giusta, e sulla guerra finalizzata alla tutela di interessi nazionali ispirata alle antiche regole della ragion di stato. Tutte queste ipotesi hanno dato e danno adito a evidenti perplessità. Resta il dato incontrovertibile per cui queste figure di guerra, affacciatesi con prepotenza sulla scena internazionale, stanno radicalmente modificando i confini fra guerra giusta e guerra legale, tra guerra illecita e lecita. Per la guerra umanitaria si parla da qualche tempo dell’affermarsi di una consuetudine che la consentirebbe in deroga alle regole della carta delle Nazioni Unite. Per la guerra difensiva degli interessi nazionali da iniziarsi in prevenzione contro potenziali aggressori, gli Stati Uniti stanno affermando con le delibere approvative di nuovi indirizzi strategici e con la persuasiva forza dei fatti, consentita dalla loro potenza bellica, un proprio diritto che si affianca, derogandolo di volta in volta pur non impedendone la permanente validità, a quello delle Nazioni Unite.

I colpi e i contraccolpi al divieto del ricorso alla forza previsto dallo statuto delle Nazioni Unite e al divieto di guerre che non siano meramente di difesa voluto dai costituenti sono dunque evidenti e sconvolgono l’equilibrio creatosi alla fine del secondo conflitto mondiale. Durante un decennio gli organi delle Nazioni Unite hanno sostanzialmente ratificato la prassi nordamericana e gli organi costituzionali italiani hanno assunto decisioni allineate a tale prassi, dando del concetto di guerra una lettura inequivocabilmente orientata a mantenere l’Italia nell’ambito degli indirizzi degli organismi di sicurezza collettiva universale (Kuwait) e regionale (Kosovo) e di quelli più semplicemente manifestati dalla sola potenza leader (Afghanistan, Iraq), confermando sia la incontrovertibile scelta contraria alla neutralità a suo tempo fatta dal costituente, sia l’indirizzo antiisolazionista in tema di sicurezza e quello di solidarietà verso l’alleato perseguiti costantemente da tutti i governi della repubblica. Queste prassi hanno riempito il concetto di “guerra” di contenuti sensibilmente diversi da quelli presenti ai costituenti degli anni quaranta dello scorso secolo e oggi la lettura delle disposizioni costituzionali relative alla guerra va effettuata avendo coscienza di quale sia la realtà dei conflitti internazionali, e in particolare della guerra, che le clausole in bianco della costituzione presuppongono, operando un adeguamento alla realtà fattuale che si è affermata. Si tratta di un fenomeno comune alla generalità degli ordinamenti dei paesi a vario titolo partecipi ai conflitti recenti: il rifiuto costituzionale della guerra con una forza molto più incisiva di quella che emerge dall’articolo 11 della costituzione italiana non ha certo impedito alla Germania di inserirsi attivamente nelle operazioni belliche in Kosovo e Afghanistan. Dunque la lettura odierna dell’articolo 11 ne comporta una interpretazione organica che tenga conto non solo del principio-valore della pace, che traspare con evidenza dal ripudio della guerra, ma anche del chiaro inserimento dell’Italia nel tessuto dei rapporti internazionali che comporta la promozione e partecipazione a organismi di sicurezza e a coalizioni occasionali implicanti limitazioni di sovranità. Ad un tempo comporta l’esigenza di tenere conto di quella che é l’odierna realtà del fenomeno guerra che si presenta lontana da quella che era attuale al termine della seconda guerra mondiale. A tale lettura aggiornata del testo costituzionale fanno implicito riferimento gli sviluppi legislativi che si sono resi necessari per fare ordine nel campo delle missioni militari all’estero ribadendo, tra l’altro, l’operatività della legge penale di guerra, come pure la vincolatività degli impegni internazionali prevista dal nuovo testo dell’articolo 117 della costituzione e dalle sue norme attuative.

In terzo luogo, si noterà come le emergenze internazionali con i loro risvolti interni tendano a divenire situazioni talmente frequenti da sconvolgere e rendere in certi casi inutilizzabile la tradizionale idea della contrapposizione fra ordinarietà dello “stato” di pace e straordinarietà di quello di guerra. Nel momento in cui si supera tale discontinuità, a causa della endemicità della situazione conflittuale, non vi è da stupirsi se sfuma sempre più il bisogno di individuare una netta linea di separazione fra regola ed eccezione, fra diritto e deroga temporanea allo stesso. Mentre a livello internazionale si applica il diritto di guerra, a livello interno si evita di introdurre quell’insieme di regole che, derogando alla normalità costituzionale, possono incidere sia sull’organizzazione dello stato, e in particolare sull’assetto delle competenze degli organi costituzionali pregiudicando l’equilibrio normale fra poteri, che sui diritti di libertà. Si evita infatti accuratamente di deliberare lo “stato” di guerra. Si tratta di una linea di tendenza di massima comune agli ordinamenti dello stato costituzionale che manifestano una chiara preferenza per il ricorso a atti normativi ordinari, come la legge parlamentare o il decreto governativo d’urgenza, e che lasciano tendenzialmente immutato il sistema dei controlli politici sull’azione governativa e quello dei controlli giurisdizionali a protezione dei diritti. Ma utilizzare fonti ordinarie non significa cancellare l’esistenza di situazioni abnormi di pericolo all’interno dell’ordinamento. A tale proposito, particolare rilievo presenta quella innovativa forma di emergenza che è la guerra al terrorismo, che implica azioni belliche frammiste ad azioni tradizionalmente considerate di polizia e che per sua natura si manifesta non solo come fenomeno internazionale ma anche interno, toccando direttamente la società civile. In questa ipotesi è vero che l’esperienza recente indica che non vengono proclamati stati di eccezione, ma è altrettanto vero che le fonti ordinarie subiscono in molti ordinamenti una forte torsione, potendo venire utilizzate per provocare quelle limitazioni dei diritti che in passato il garantismo liberale riteneva dovessero essere precedute dall’introduzione di regimi emergenziali.

In quarto luogo, l’attenzione all’attuale realtà della guerra consente di verificare quanto sia discutibile e comunque affrettata la conclusione cui giunge larga parte della dottrina giuridica e politologica nel parlare di crisi dello stato e di tramonto della sovranità. Nei fatti è certo che sono in crisi specifiche esperienze statuali mentre lo stato come modello di organizzazione del potere, manifestantesi attraverso le soluzioni organizzative previste dalle attuali costituzioni, tra cui quelle degli stati che definiamo “costituzionali”, rimane riferimento insuperato. Lo stato continua a rilevare sia come protagonista attivo dei conflitti sia come oggetto passivo della violenza bellica. Le criticità riscontrate, sia di origine interna che esterna, cui oggi si aggiunge l’equivoco e sviante fattore della globalizzazione, non conducono al superamento del modello. Sono piuttosto singoli stati a denotare debolezze e cedimenti, mentre altri si rivelano del tutto efficaci e comprovano la vitalità del modello. Non solo. Ma la forma stato rimane come parametro di riferimento per le comunità che sono alla ricerca della affermazione di una loro identità nei processi di nation o state building. Nella formazione di nuovi stati assume un ruolo la stessa guerra in quanto fatto costituente, come avviene nelle guerre di decolonizzazione, di secessione, di riunificazione.

È comunque confermato che lo stato nazionale che non abbia la connotazione di grande potenza subisce maggiormente i condizionamenti interni ed esterni ad opera di entità politiche infrastatali, di soggetti privati come pure di entità internazionali e sopranazionali. In specie, è vero che la generalità degli stati, con limitate eccezioni, ha finito per accantonare un autonomo potere di decisione in tema di guerra che viene trasferito a organismi internazionali o a una potenza leader. La c.d. globalizzazione non esclude il permanere della formale connessione fra forma-stato e capacità di decidere e gestire la guerra ma di fatto riduce o elimina la teorica discrezionalità di stati che non abbiano lo status di potenza leader a livello mondiale o di grande area regionale. La tesi del superamento della sovranità statale a favore della prevalenza dell’individuo, della grande impresa, del mercato è infondata. La non attivabilità da parte dello stato della pienezza delle attribuzioni formalmente riconosciutegli in tema di sicurezza, e in particolare la non utilizzabilità dello strumento bellico, non discende dall’assorbimento di tali attribuzioni da parte di soggetti astatali ma semplicemente dal prevalere di un altro stato che esercita la dominanza.

L’analisi dell’attuale nomos regolatore dei rapporti internazionali con riferimento alla guerra conferma il permanere del principio di sovranità, nonostante i correttivi apportati dalla prassi e le differenze del tutto evidenti fra stati che risultano soltanto formalmente eguali ma di fatto in posizione difforme rispetto a un ipotetico diritto alla guerra. Infatti gli stati a vocazione egemonica sono in grado di scegliere il nemico e decidere sulla guerra, mentre altri, come l’Italia, possono manifestare la loro sovranità soltanto affermando un principio di non isolamento, gestendo con accortezza la politica delle alleanze e partecipando adesivamente a scelte altrui. Lo stato rimane sovrano anche se la sua sovranità risulta limitata e “aperta” in quanto condizionabile e condizionata dall’inserimento nella cornice dei rapporti internazionali. Il permanere della sovranità discende pure dal mantenimento da parte dello stato delle attribuzioni dirette ad assicurare la sopravvivenza dell’ordinamento costituzionale affrontando le emergenze anche a prescindere da una preventiva regolazione formale. Quelli che venivano abitualmente definiti “poteri di eccezione” e che sono tradizionalmente collegati alla essenza della sovranità rimangono a disposizione dello stato. Anzi, il fenomeno del terrorismo internazionale ha finito per rigenerare la sovranità di stati non egemoni nel momento in cui matura la impossibilità di sottrarsi al confronto col problema non evitabile della stessa sopravvivenza della popolazione civile che implica un obbligo di immediatezza ed efficacia delle misure di protezione anche in deroga alle normative vigenti.

Infine, va presa in considerazione la nuova stagione inaugurata da una serie nutrita, ma non adeguatamente considerata, di normative nazionali dirette ad affrontare i più recenti conflitti, in tal modo colmando almeno in parte le lacune della costituzione e della legislazione. Tra le nuove norme una rilevanza particolare presentano quelle dirette a fare ordine in tema di rapporto fra competenze degli organi costituzionali: rimanendo ferma la preferenza per il ruolo decisionale del governo, viene affermata la esigenza di approvazione parlamentare delle scelte, ma anche di intervento presidenziale in sede di consiglio supremo di difesa. In pratica la più recente legislazione italiana tenta di razionalizzare il procedimento decisionale con particolare attenzione, ribadita da risoluzioni parlamentari, alla procedura con cui si decide l’invio di missioni militari all’estero, che, in certe circostanze, coincide con la partecipazione a operazioni belliche. Le novità introdotte hanno sicura rilevanza in quanto sono indice di una volontà diretta a predisporre idonei strumenti procedurali, tramite la legge, in un quadro costituzionale invariato, che rimane legato alla riduttiva previsione dell’articolo 78., notoriamente inutilizzabile. Esse sono comunque in linea con un principio guida, previsto dallo stesso articolo, che comporta la compresenza di governo e parlamento nella gestione delle emergenze di natura bellica. Si tratta dello sviluppo di un principio organizzativo e funzionale famigliare agli altri ordinamenti dello stato costituzionale nel cui ambito si inquadra e le cui linee di tendenza verranno ricordate nel mettere in risalto la presenza di simili modalità procedimentali dirette ad affrontare pericoli comuni a tutti gli ordinamenti attuali.