28 Aprile 2010  

I nodi fondamentali delle riforme costituzionali

Redazione

Dopo il successo conseguito nelle elezioni regionali, con tre anni di legislatura a disposizione senza altre importanti scadenze elettorali, governo e maggioranza hanno un’occasione irrepetibile per modernizzare le nostre istituzioni, accrescendo la loro capacità di decisione, un’esigenza imprescindibile per competere nello scenario internazionale. Dopo i tanti fallimenti degli anni passati, occorre innanzitutto molta chiarezza sui contenuti delle riforme e sui nodi da affrontare in materia di forma di governo, legge elettorale, bicameralismo, “federalismo” e titolo V. Vediamo gli aspetti essenziali.

Forma di governo. I “prototipi” di riferimento sono la forma di governo del premier o modello Westminster, il semipresidenzialismo francese e il presidenzialismo americano. Quest’ultimo, come noto, si basa sulla separazione del legislativo dall’esecutivo e sull’assenza del rapporto fiduciario tra Governo e Parlamento. Né il Presidente può sciogliere il Parlamento, né quest’ultimo può sfiduciare il Presidente (altra cosa è l’impeachment). Un modello di democrazia che suscita senza dubbio grande fascino ma che è difficilmente importabile nel nostro Paese. Negli Usa il “governo diviso” è sostanzialmente la regola di funzionamento del sistema, ma cosa accadrebbe da noi con un governo e una maggioranza parlamentare di colori politici opposti ? La scelta si restringe necessariamente agli altri due modelli.

Modello Westminster. Il regime parlamentare che caratterizza il modello Westminster si basa invece sulla “fusione dei poteri”. Il compito assegnato al principio della separazione dei poteri da Locke e Montesquieu non passa in questo caso attraverso la separazione del legislativo dall’esecutivo, quanto dalla dialettica tra il continuum Governo-maggioranza, da una parte, e Opposizione, dall’altra (Opposizione al singolare, una vera e propria “Istituzione costituzionale” che svolge la funzione essenziale di “Governo potenziale in attesa”). Il sistema parlamentare può funzionare correttamente solo se si fonda su due principi inscindibili: la fiducia del Parlamento al Governo (che include la possibilità da parte della maggioranza di poter cambiare, in via eccezionale, l’esecutivo) e il potere del premier di sciogliere il Parlamento (in particolare nel caso venga meno la maggioranza). Si tratta di un imprescindibile potere deterrente per assicurare la stabilità dell’esecutivo, contro le fibrillazioni interne alla maggioranza. Un potere del tutto assente nel sistema parlamentare italiano, non a caso tuttora affetto da forme di “assemblearismo”, cioè dalle “degenerazioni del parlamentarismo” rispetto alle quali aveva già chiesto rimedi l’ordine del giorno Perassi, approvato il 5 settembre 1946 dall’Assemblea costituente. Il potere di scioglimento è un potere tipicamente politico, non di garanzia; attribuirlo al Presidente della Repubblica significa esporlo nella contesa politica e compromettere il suo ruolo super partes. Nella c.d. prima Repubblica, il Capo dello Stato lo esercitava come notaio del sistema dei partiti; in un sistema a “democrazia immediata”, basata sulla centralità degli elettori, non può che spettare al Capo dell’esecutivo che ha il compito di dare attuazione al programma di governo e che deve poter essere giudicato su questo dal corpo elettorale.       

Semipresidenzialismo francese. Anche il sistema semipresidenziale della V Repubblica francese si basa sul rapporto fiduciario tra Governo e Parlamento e possono verificarsi casi di “coabitazione”, come è infatti accaduto, in alcuni casi, dopo De Gaulle. Proprio per ridurre al minimo il rischio di tale eventualità, nel 2008, dopo cinquant’anni, è stata approvata in Francia una riforma della Costituzione che, oltre ad attribuire maggiori poteri al Parlamento, ha reso “maggioritario” il semipresidenzialismo francese riducendo da sette a cinque anni il mandato presidenziale per allinearlo con quello del Parlamento. Le elezioni parlamentari seguono di poche settimane quelle presidenziali e, in tempo di piena “luna di miele”, il Presidente neoeletto è in condizioni di conseguire con relativa facilità anche la maggioranza in Parlamento. Nel sistema francese il Presidente della Repubblica è la vera guida del governo, presiede il Consiglio dei ministri anche se è solito affidare questo compito al Primo ministro, suo principale collaboratore, ma sempre “dietro delega espressa e per un ordine del giorno determinato”. Del resto, l’esecutivo può essere cambiato se il Presidente della Repubblica lo ritiene necessario per realizzare più efficacemente il programma su cui ha ricevuto il mandato degli elettori. Da sottolineare, per quanto riguarda l’introduzione del semipresidenzialismo in Italia, che il testo della nostra Costituzione già attribuisce al Presidente della Repubblica un corredo di poteri significativo, quasi da sistema semipresidenziale.         

Entrambi i modelli – la forma di governo del premier e il semipresidenzialismo francese – possono essere validamente assunti come riferimento per la modifica della forma di governo nel nostro paese, purché non se ne stravolgano i principi fondamentali (come la bozza Violante che conferma sostanzialmente l’assetto “diarchico” del sistema istituzionale vigente) e purché non si facciano troppi “pasticci all’italiana” (con astruse norme “antiribaltone” e “sfiducie costruttive”, che finiscono per consegnare le sorti del governo ad esigue minoranze della maggioranza, come la riforma del centrodestra del 2005). Anche se la forma di governo del premier è quella verso la quale ha cercato di evolvere, spontaneamente, il sistema politico italiano dopo il 1994, la mia personale opzione va al sistema semipresidenziale francese per una ragione fondamentale. La forma di governo del premier appare più adatta ad un sistema politico e ad una società omogenea, mentre la rilevanza della frattura Nord-Sud, di cui la Lega è espressione politica, richiede probabilmente un sistema basato sull’elezione diretta del Presidente della Repubblica, come garante dell’unità nazionale, in particolare a fronte di un processo “federalista” ormai in stato avanzato, dopo l’elezione diretta dei “governatori”, la modifica del titolo V, i conseguenti vasti poteri politico-legislativi attribuiti dalla giurisprudenza della Corte costituzionale alla Conferenza Stato-Regioni, fino al federalismo fiscale in via di attuazione in questa legislatura. Nel 1994 Berlusconi, creando Forza Italia e dando vita al Polo delle Libertà e al Polo del buongoverno, riuscì a rendere nazionali quelle elezioni che avrebbero altrimenti prodotto (grazie ad una riforma elettorale che non si era posta affatto il problema del governo del paese) una divisione dell’Italia in tre parti. Finché Berlusconi continuerà ad essere in campo possiamo anche fare a meno della riforma “presidenzialista”, ma poi ?

Rapporto Governo-Parlamento. Sia nel modello Westminster che nel semipresidenzialismo francese, il capo dell’esecutivo dispone di ampi poteri per definire la parte prevalente dell’agenda parlamentare e giungere in tempi certi al voto sui provvedimenti (in Francia anche con il c.d. “voto bloccato”- un solo voto su tutto o parte del testo proposto o accettato dal governo – e ricorrendo ad un meccanismo di fiducia che può essere negata solo con il voto della maggioranza assoluta). Sia in Gran Bretagna che in Francia (ma anche in Germania e Spagna) il Governo dispone di un altro potere fondamentale: il proprio parere è vincolante su tutte le decisioni che toccano gli equilibri di bilancio. In Italia, alcuni di questi poteri potrebbero essere introdotti anche con una semplice riforma dei regolamenti parlamentari. Purtroppo, invece, non si riesce a dare attuazione neppure all’articolo 72, secondo comma, della Costituzione che prevede procedimenti abbreviati – la famosa “corsia preferenziale” di spadoliniana memoria – per i disegni di legge dei quali è dichiarata l’urgenza. Ma solo seguendo la strada delle grandi democrazie europee, solo accrescendo la capacità di decisione del Parlamento, insieme ai suoi poteri di indirizzo e controllo e alla garanzia di effettiva discussione nel merito dei provvedimenti, è possibile valorizzare il ruolo delle Camere. Solo seguendo questa strada è possibile evitare la cosiddetta “fuga del Governo dal Parlamento”, cioè la tendenza del Governo a decidere al di fuori di esso, attraverso i tanti sistemi (non solo decreti legge, maxi-emendamenti e fiducie) a cui è costretto a ricorrere proprio a causa dell’assenza di strumenti costituzionali e regolamentari capaci di assicurare decisioni tempestive e coesione della maggioranza.

Legge elettorale. Innanzitutto, può essere scelta solo dopo aver approvato la forma di governo. In secondo luogo, non sta scritto da nessuna parte che con il semipresidenzialismo francese occorre per forza abbinare il doppio turno. Ciò che conta è che il sistema elettorale produca una maggioranza parlamentare e che si eviti la coabitazione. Può andare benissimo un sistema elettorale a turno unico (ad esempio il Mattarellum tipo Senato, con una sola scheda di votazione, oppure un sistema proporzionale di tipo spagnolo molto selettivo, cioè con una soglia di sbarramento molto alta) da far svolgere contestualmente al ballottaggio per il Presidente della Repubblica (che va eletto a maggioranza assoluta). L’unico sistema che non va bene con il semipresidenzialismo – occorre esserne consapevoli – è quello vigente nella misura in cui prevede l’indicazione del primo ministro. Infatti, non ci può essere la legittimazione popolare sia del Presidente della Repubblica sia del Primo ministro. Avremmo una diarchia paralizzante e pericolosa. Come già sottolineato, nel sistema semipresidenziale il Primo ministro è scelto dal Presidente, dopo le elezioni, e può essere successivamente cambiato per realizzare più efficacemente il programma su cui è stato eletto il Presidente della Repubblica.

Il sistema elettorale vigente si adatta invece benissimo alla forma di governo del premier. Una norma costituzionale potrebbe prevedere (ma non è indispensabile) l’indicazione del premier sulla stessa scheda elettorale. Circoscrizioni molto più piccole, in media con quattro o cinque eletti ciascuna, potrebbero migliorare decisamente il rapporto tra candidati e territorio, tra eletti ed elettori. Certamente occorre evitare il voto di preferenza che comporterebbe la lievitazione dei costi della politica e un modello di partito basato sul sistema delle correnti organizzate, minando l’unità d’indirizzo del partito politico e la funzione unificante della leadership.        

Bicameralismo, “federalismo” e titolo V. La riforma del bicameralismo è la più urgente e la più difficile di tutte. In nessun sistema parlamentare al mondo si hanno due Camere che possiedono identici poteri di indirizzo politico in grado, per di più con procedure arcaiche, di paralizzarsi vicendevolmente. Indubbiamente occorre una sede di raccordo tra Stato e Regioni, per decidere concretamente “chi fa che cosa” ed evitare continui e patologici conflitti di competenza davanti alla Corte costituzionale, come è avvenuto a seguito della sgangherata modifica del titolo V. Occorre però molta attenzione nel proporre il Senato “federale”. Infatti, sarebbe del tutto inutile rafforzare i poteri dell’esecutivo se poi la riforma del bicameralismo ci conducesse ad una camera “federale” (dove il governo non ha una propria maggioranza e dove comunque non può porre la fiducia) che ha il potere di decidere in via definitiva su moltissime leggi che riguardano fondamentali politiche di governo, come quelle sulle materie concorrenti. Materie sulle quali le Regioni già esercitano la potestà legislativa, salvo i principi fondamentali riservati alla Stato, che dovrebbero essere, pertanto, di competenza della Camera politica, non di quella delle Regioni !

Occorre inoltre chiarire che non si può introdurre il Senato “federale” e mantenere la Conferenza Stato-Regioni con gli enormi poteri politico-legislativi che ha assunto dopo la riforma del titolo V e la conseguente giurisprudenza della Corte e dopo la legge sul federalismo fiscale. Anziché semplificare il sistema, lo complicheremmo ulteriormente passando dall’attuale bicameralismo perfetto ad una sorta di “tricameralismo imperfetto”. Tre Camere che funzionerebbero con tre logiche diverse: la Camera dei deputati sede del rapporto di fiducia; la Conferenza Stato Regioni per il raccordo e le intese con le Regioni; il Senato “federale” (non legato dal rapporto di fiducia con il governo né rappresentativo dei territori) per svolgere non si sa bene quale funzione. In Germania non esiste la Conferenza Stato-Lander, esiste il Bundesrat, composto solo dagli esecutivi dei Lander, in tutto 70 componenti (perché è impossibile realizzare intese in una assemblea di 200 o 300 componenti).    

Se l’ipotesi “Bundesrat” fosse impraticabile e il Senato “federale” si rivelasse un gran pasticcio, allora molto meglio individuare altre soluzioni. Ad esempio, da una parte, riformare e snellire il bicameralismo secondo il principio della “culla” (ogni legge è esaminata da una camera, l’altra può eventualmente richiamarla proponendo, entro termini molto brevi, modifiche su cui decide in via definitiva la prima camera); dall’altra, disciplinare il funzionamento della Conferenza Stato-Regioni, oggi del tutto priva di trasparenza, democraticità e responsabilità.

In ogni caso, occorre porre con forza l’esigenza di rivedere anche il titolo V, con i seguenti obiettivi:

a) eliminare l’elenco delle materie concorrenti, riportando alcune di esse al livello statale (in particolare: produzione strategica, trasporto e distribuzione nazionali dell’energia; grandi reti strategiche di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione, ordinamento delle professioni intellettuali). Inoltre, occorrerebbe sostituire alla rigida e impraticabile ripartizione delle competenze per materie (ispirata a un anacronistico “federalismo duale” che finisce per affidare alla giurisprudenza della Corte innaturali decisioni di natura politica) una più moderna ripartizione per funzioni ed obiettivi, con maggiore fiducia verso un sistema di cooperazione tra i vari livelli di governo;

b) introdurre la “clausola di supremazia” statale (presente in tutti i paesi federali) che consente allo Stato di intervenire quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica o lo renda necessario il perseguimento di programmi nazionali (oggi siamo paralizzati dai poteri di veto di Regioni ed enti locali proprio nelle materie in cui di più sono coinvolti interessi nazionali);

c) attribuire alle regioni soprattutto le funzioni relative all’ infrastrutturazione del territorio regionale, alla mobilità all’interno del territorio regionale, ai servizi reali alle imprese e alla qualificazione professionale.

Occorrere infatti ripensare al ruolo delle Regioni considerando che la competizione in una economia globale tende sempre più a porsi come competizione tra sistemi regionali. Si parla in proposito di regionalismo economico (basta pensare, per esempio, allo sviluppo del Galles, dell’Irlanda, della regione del Reno, di quella catalana, dell’area di Tolosa oppure, in altri continenti, della regione di Osaka, della Silicon Valley, di San Diego, ecc). Dall’impresa “fordista” si è passati al modello dell’impresa “a rete”, diffusa, interconnessa e ad alta tecnologia che ha bisogno di un contesto territoriale favorevole, né centralizzato né frammentato in logiche localistiche. Un ruolo attivo e competitivo della dimensione regionale che non esclude ma anzi richiede un potere di direzione dello Stato centrale, con una funzione unificante che spinga i vari poteri a fare sistema. La questione meriterebbe una seria e approfondita riflessione. Certamente occorre superare la marcata dissociazione tra dimensione territoriale e processi economico sociali da governare.  

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