09 Marzo 2007  

Il gioco delle tre schede

Redazione

Di fronte alla crisi politica che investe la maggioranza di centrosinistra la legge elettorale non può costituire un impedimento per il ritorno alle urne poiché al limite sarebbe sufficiente una sola modifica, quella del premio di maggioranza nazionale al Senato (bloccato dall’allora presidente della Repubblica Ciampi), per assicurare una maggioranza ampia anche a Palazzo Madama. E’ paradossale che una crisi di governo nata sulla non autosufficienza della maggioranza in politica estera si chiuda sulla necessità di una nuova legge elettorale. E’ però vero che sono pochi i leader, a parte Berlusconi, determinati ad affrontare a breve nuove elezioni. Dunque, la riforma è di nuovo al centro del dibattito e costituisce lo snodo della stessa legislatura, anche sotto l’incalzare del nuovo referendum.
Prodi utilizzerà la legge elettorale (e alcune riforme costituzionali) con finalità dilatorie, come una sorta di tela di Penelope, per allungare la vita al governo. Ma il nodo, per forza di cose, dovrà venire al pettine, al più entro un anno. Con il governo Prodi o con un governo diverso, magari incaricato di realizzare questo solo obiettivo. Nel primo caso, è realistico ipotizzare modifiche limitate alla legge vigente perché ogni intervento più significativo destabilizzerebbe la maggioranza di governo (basta considerare, ad esempio, che alzare lo sbarramento da 2 al 3 per cento eliminerebbe ben cinque o sei partiti del centrosinistra: Pdci, Verdi, Di Pietro, Udeur, Sdi e Radicali). Invece, in caso di definitiva caduta del governo Prodî, si aprirebbero prospettive di riforma elettorale e assetti politici di altra natura, come è emerso durante la crisi, in particolare con l’apertura al sistema tedesco (e quindi a Casini) di D’Alema.
Schematicamente, si possono delineare tre possibili scenari: la conferma dell’attuale bipolarismo attraverso limitate modifiche alla legge vigente, l’abbandono del bipolarismo attraverso l’adozione del modello tedesco, il miglioramento della qualità del bipolarismo attraverso un sistema elettorale come quello spagnolo (sistemi elettorali basati sui collegi uninominali maggioritari – purtroppo – non sembrano più all’ordine del giorno della politica italiana). Ognuno dei tre scenari è legato a un diverso quadro politico.

IL SISTEMA ELETTORALE TEDESCO È PROPORZIONALE PURO, SALVO LO SBARRAMENTO.

Ciascun partito presenta le proprie candidature per metà attraverso liste bloccate e per metà nei collegi uninominali-maggioritari a turno unico, ma il 100 per cento dei seggi è attribuito in ragione proporzionale in base ai voti ottenuti dalle liste di partito. Gli elettori esprimono due voti, ma solo il voto per le liste determina quanti sono gli eletti per ciascun partito, compresi quelli nei collegi uninominali. II voto per i candidati nei collegi uninominali serve solo a determinare (in parte) quali sono gli eletti (tecnicamente il sistema tedesco è definito “proporzionale personalizzato”). Se in base al calcolo proporzionale un partito ha diritto, ad esempio, a 100 seggi e ha vinto 60 collegi uninominali, avrà diritto ad altri 40 eletti nelle liste. Vige il meccanismo dello scorporo, che in Germania non viene mai eluso (diversamente da quanto accaduto in Italia col Mattarellum). Se in un Land un partito vince un numero di collegi uninominali maggiore del numero di seggi a esso spettanti in base al riparto proporzionale, mantiene quei seggi in più. In tal caso il numero dei seggi complessivi aumenta in modo corrispondente. (La possibilità di seggi in sovrannumero, comporterebbe in Italia una modifica costituzionale). Affinché un partito sia ammesso al riparto dei seggi deve superare la soglia del 5 per cento dei voti, o vincere almeno 3 collegi.
Essendo proporzionale puro (salvo sbarramento), il sistema elettorale tedesco “fotografa” la realtà esistente. In Germania ha finora fotografato la realtà di un sistema già bipolare per ragioni storiche, culturali e costituzionali. La messa fuori legge dei partiti estremisti negli anni 50 ha infatti favorito la formazione di due grandi partiti (Cdu e Spd), ciascuno attorno a 40 per cento dei consensi, su cui si è finora basato il bipolarismo tedesco. Solo i leader di questi due partiti concorrono alla carica di cancelliere (Liberali e Verdi non sognano neppure di coltivare questa ambizione). Però, dopo l’unificazione, è bastato l’accesso al Bundestag di un quinto partito, la Pds (comunisti dell’est e socialisti di sinistra), per mettere in crisi il sistema: infatti né Cdu più Liberali né Spd più Verdi raggiungono la maggioranza assoluta dei seggi, né – d’altro canto – i socialdemocratici accettano di allearsi con la Pds.
Importato in Italia, il sistema elettorale tedesco, non darebbe affatto vita a un bipolarismo come quello tedesco, ma segnerebbe la fine del bipolarismo, fotografando la frammentazione del nostro sistema politico. Ammesso e non concesso che nessuno eluda lo sbarramento dei 5 per cento, attraverso aggregazioni elettorali che si scindono dopo il voto, e che nessuno pratichi il gioco delle desistente (e dell’elusione dello scorporo) per consentire a soggetti minori di superare lo sbarramento vincendo almeno 3 collegi uninominali, in Italia il sistema elettorale tedesco darebbe rappresentanza ad almeno sette partiti: An, FI, Lega, Udc, Ds, Margherita, Rifondazione. Senza alcun incentivo ad aggregarsi o a coalizzarsi, ogni partito si presenterebbe da solo, senza dar vita ad alleanze preelettorali e gli elettori non potrebbero scegliere il governo. Gli esecutivi si formerebbero solo dopo il voto, in Parlamento. Con questo sistema l’Udc non avrebbe alcun interesse a stipulare accordi preelettorali, si manterrebbe con le mani libere, disponibile a formare governi sia di centrodestra sia di centrosinistra, con l’obiettivo di dar vita, almeno con una parte della Margherita e con l’Udeur, al Grande centro o, comunque, al Partito di mezzo. Rifondazione comunista avrebbe un peso politico considerevole, con rappresentanza parlamentare consistente, anche nel caso di non partecipazione al governo (del resto, Bertinotti ha detto che “restare al governo non è la bussola di Rifondazione”). Potrebbe “satellizzare” Pdci e Verdi e dar vita, anche con il correntone Ds, a una formazione di sinistra antagonista capace di oltrepassare il 10/12 per cento dei voti. I Ds dovrebbero rinunciare alla prospettiva del Partito democratico o ridursi a farlo solo con i cattolici di sinistra della Margherita e forse con lo Sdi, rischiando di rimanere schiacciati tra centro e sinistra antagonista. Ma è il costo che una parte dei Ds potrebbe essere disponibile a pagare, pur di impedire il ritorno al governo di Berlusconi. Anche la Lega potrebbe avere convenienza al sistema tedesco che la svincolerebbe da alleanze preelettorali, assicurandole comunque una rappresentanza parlamentare. Ovviamente contrari al sistema tedesco Pdci, Verdi, Di Pietro e Udeur nel centrosinistra e An nel centrodestra. Per Berlusconi rimarrebbero chance di governo solo nel caso in cui FI, An e Lega ottenessero la maggioranza assoluta. Nei fatti, essere favorevole al sistema tedesco significherebbe per Forza Italia assecondare la fine del bipolarismo e la fuoriuscita dalla scena politica di Silvio Berlusconi.

IL SISTEMA ELETTORALE SPAGNOLO È PROPORZIONALE, MA CON ALCUNE CARATTERISTICHE PARTICOLARI

Il primo elemento è dato dalla dimensione limitata delle circoscrizioni. Esse coincidono con le 50 province spagnole. Considerando che i deputati del Congresso (cioè della Camera che esprime la fiducia) sono 350, il numero di rappresentanti che si eleggono in ogni circoscrizione è molto basso: varia da 1 (solo a Melilla e Ceuta) fino agli oltre 30 di Madrid e Barcellona. In molte circoscrizioni i seggi sono due, tre, quattro. La media è di sette seggi. Agisce pertanto uno sbarramento implicito molto consistente che, insieme alla regola per la conversione dei voti in seggi costituita dal d’Hondt, tende a sovrarappresentare le formazioni più grandi a scapito di quelle più piccole. Il sistema inoltre non consente alcun recupero nazionale dei resti, cioè dei voti non utilizzati nelle singole circoscrizioni per conseguire dei seggi.
La legge elettorale prevede anche una soglia di sbarramento formale del 3 per cento a livello circoscrizionale. Essa vale a escludere i partiti molto piccoli nelle circoscrizioni più grandi, come, ad esempio, quelle di Madrid e Barcellona. La soglia di sbarramento formale ha quindi effetti limitati.
Questo sistema avvantaggia i partiti più grandi, favorendo pertanto l’aggregazione delle forze politiche più omogenee. Ma, allo stesso tempo, non penalizza le formazioni regionali i cui consensi sono concentrati in specifiche circoscrizioni e consente alle formazioni nazionali capaci di superare la soglia del 3 per cento in sede circoscrizionale di conseguire una rappresentanza parlamentare, sia pure di più ridotta consistenza. Quello spagnolo è dunque giudicato dagli studiosi il sistema proporzionale con maggiori effetti maggioritari, tra quelli delle principali democrazie occidentali, pur non avendo un formale premio di maggioranza.
Un altro aspetto fondamentale del sistema (che spiega l’assoluta centralità dei due maggiori partiti e dei rispettivi leader) è che per eleggere i componenti del Congresso i cittadini votano sulla base di liste “bloccate”, senza voto di preferenza (che del resto è sconosciuto a tutte le maggiori democrazie dell’occidente ed esiste solo in pochissimi paesi al mondo). Di conseguenza la posizione dei leader risulta rafforzata e difficilmente messa in discussione dall’altrimenti inevitabile creazione di correnti interne organizzate capaci di minare la formazione di un’unità di indirizzo in seno ai partiti. Ma il numero molto basso di candidati che compongono le liste consente un buon rapporto di conoscenza e di relazione tra elettori e candidati.
Proprio grazie alle caratteristiche del sistema elettorale, il sistema politico spagnolo, con le trasformazioni avvenute nel corso degli ultimi vent’anni, è ormai caratterizzato da una dinamica sostanzialmente bipartitica e da un livello di frammentazione tra i più bassi d’Europa. Vi sono solo tre partiti nazionali (Partito popolare, Partito socialista, Izquierda unida) e tre o quattro partiti regionali rilevanti (Convergéncia i Uniò de Catalunya-Ciu, Partido Nacionalista Vasco-Pnv, Coaliciòn Canaria-Cc e Esquerra Republicana de Catalunya-Erc). In particolare dalla metà degli anni 90 la Spagna presenta una marcata competizione e alternanza al potere tra i soli primi due partiti, Pp e Psoe, ciascuno dei quali raggiunge consensi variabili tra il 35 e i145 per cento (il che non esclude protagonismi e poteri di veto dei partiti minori). Del resto, in tutte le maggiori democrazie europee il bipolarismo funziona perché ruota attorno a due grandi formazioni, entrambe moderate, una di centrodestra, una di centrosinistra, capaci di raggiungere questo livello di consensi, Il progressivo affermarsi in Spagna di una dinamica sostanzialmente bipartitica è stato possibile grazie alle scelte strategiche e organizzative del Psoe prima e del Pp poi, ma queste scelte sono state vincenti in particolare grazie alle caratteristiche del sistema elettorale (oltre alle norme e
prassi costituzionali e oltre al pragmatismo degli elettori spagnoli che hanno sempre premiato i partiti moderati e le leadership forti e hanno invece penalizzato i partiti antisistema ed estremisti).
Per essere introdotto in Italia, sia alla Camera sia al Senato, il sistema elettorale spagnolo non richiede alcuna modifica costituzionale (anche se, ovviamente, sarebbero importanti anche alcune modifiche costituzionali per rafforzare l’esecutivo e il primo ministro). Inoltre, le modifiche da apportare alla legge elettorale sarebbero pochissime e semplicissime. Diversamente da quanto sostiene il professor Giovanni Sartori, sarebbe facilissimo stabilire per legge le circoscrizioni, prendendo come riferimento le province. L’adozione del sistema spagnolo consentirebbe una nuova interpretazione del bipolarismo. Non avremmo né la continuazione del bipolarismo attuale (come con le modifiche limitate alla legge vigente) né il suo superamento (come con il sistema tedesco). Avremmo finalmente un bipolarismo maturo basato su grandi formazioni politiche, con una frammentazione molto ridotta e con un ridotto peso delle estreme, senza lasciare spazio alla ricostruzione del centro.
E’ evidente che un sistema elettorale di questa natura richiede una forte intesa tra le maggiori forze politiche dei due schieramenti e comporta forti tensioni all’interno dei poli tra partiti grandi e minori (ma la Lega non sarebbe quasi per niente penalizzata).
Il varo di questa riforma potrebbe essere realizzato da un governo tecnico incaricato di varare soltanto questa riforma, e null’altro, in tempi brevissimi, anche soltanto due o tre mesi (magari proprio grazie alla spinta del referendum, il cui quesito – occorre esserne consapevoli – se non fosse corretto in sede parlamentare in direzione del sistema spagnolo, ci porterebbe certamente a ridurre drasticamente la frammentazione, ma con due listoni unici omnicomprensivi destinati, molto probabilmente, a riscomporsi in più partiti dopo il voto).

LE MODIFICHE AL SISTEMA VIGENTE (PROPOSTE D’ALIMONTE E MODELLO “TATARELLUM”)

Rimanendo nell’ambito del sistema elettorale vigente, cioè un sistema proporzionale con premio di maggioranza, sono state avanzate dal professor Roberto D’Alimonte sul Sole 24 Ore una serie di modifiche circoscritte, alcune delle quali certamente positive. Il ministro Vannino Chiti ha poi ipotizzato altre modifiche ispirate al “Tatarellum”. Sia le une sia le altre non cambierebbero la natura dell’attuale bipolarismo. Esse infatti non eliminerebbero la tendenza a formare coalizioni le più ampie possibili, includenti le estreme, al fine di vincere le elezioni, anche se a scapito dell’omogeneità delle maggioranze e quindi della governabilità. Al riguardo bisogna però sottolineare una consistente differenza tra le due coalizioni. Infatti, mentre nell’ultima esperienza di governo del centrodestra la Lega ha puntato molto sui toni propagandistici (a volte
molto sconvenienti e controproducenti per la coalizione), ma non ha minato la governabilità (anzi, ha approvato una riforma costituzionale “centralista”, che poneva rimedio ai guasti creati dallo “sgangherato federalismo del Titolo V del centrosinistra”, come riconosciuto dal professor Augusto Barbera), nell’attuale governo la sinistra antagonista va ben oltre la propaganda e riesce a imporre le proprie impostazioni massimaliste a tutta la coalizione, dalla legge finanziaria alla politica estera.
Per quanto riguarda le modifiche proposte da D’Alimonte la più importante (effettivamente indispensabile) riguarda l’introduzione del premio di maggioranza nazionale anche al Senato, per evitare maggioranze molto risicate che mettano a repentaglio la governabilità (occorre infatti tenere presente che con il sistema vigente basato sui premi regionali, il centrodestra, pur vincendo le prossime elezioni con ampio margine, otterrebbe al massimo 162-166 seggi; con la gran parte dei senatori a vita contrari vi sarebbero enormi problemi di governabilità). Certo, con questa modifica non verrebbe eliminato il rischio di maggioranze diverse nelle due Camere, ma questo fondamentale problema potrebbe essere risolto soltanto con la riforma del bicameralismo e la sottrazione della fiducia al Senato (riforma che il centrosinistra ha bocciato votando “no” al referendum costituzionale del 25 giugno e che ora ripropone soltanto per evidenti finalità dilatorie, perché è impensabile che l’attuale assemblea di Palazzo Madama, con i suoi precari equilibri, sia disponibile ad approvare una riforma che le sottragga gran parte dei suoi poteri politici).
Sicuramente positiva è la proposta di D’Alimonte di ridurre la dimensione delle circoscrizioni al fine di avere liste con pochi candidati, più conoscibili dagli elettori, e anche la proposta di eliminare la possibilità di candidarsi in una molteplicità di circoscrizioni (misura opportuna, salvo forse che per il candidato premier). Di minore valenza la proposta di includere i voti dei candidati nel collegio uninominale della Valle d’Aosta nel computo per l’assegnazione del premio di maggioranza (con un piccolo vantaggio per il centrosinistra). La proposta di sopprimere la norma che consente il “ripescaggio” della lista più votata al di sotto del 2 per cento creerebbe nella maggioranza tensioni quasi certamente insanabili con l’Udeur. L’estensione del voto ai diciottenni al Senato, per rendere omogenea la platea degli elettori delle due Camere e ridurre il rischio di maggioranze diverse, comporterebbe una modifica costituzionale e tempi molto più lunghi.
Altre modifiche al sistema vigente potrebbero invece essere concepite con la finalità, ovviamente dissimulata, di avvantaggiare uno schieramento rispetto all’altro. Potrebbe essere il caso, ad esempio, di una modifica volta a non computare, ai fini dell’assegnazione del premio di maggioranza, i voti delle liste al di sotto di una certa soglia, accuratamente scelta per convenienza di parte, anziché per funzionalità del sistema. Ad esempio, se questa soglia fosse fissata all’1 per cento (anziché, ragionevolmente, almeno a1 3 per cento) essa non servirebbe affatto a ridurre la frammentazione, né a migliorare la governabilità (queste liste non hanno eletti), ma servirebbe soltanto ad avvantaggiare il centrosinistra nei confronti del centrodestra. E si tratterebbe di un vantaggio di non poco conto, ma di vari punti percentuali (infatti, le liste sotto questa soglia sono quasi tutte nel centrodestra).
Di fatto, potrebbero rientrare nella categoria delle modifiche di parte anche alcune ipotesi di riforma formulate dal ministro Chiti, che prendono come riferimento i sistemi elettorali dei comuni e delle regioni, in particolare il cosiddetto Tatarellum (anche se esse sono state avanzate prevalentemente con altre finalità, sia di natura dilatoria, perché richiederebbero modifiche costituzionali, sia in chiave antireferendaria, perché “simulerebbero” modifiche più profonde”del sistema vigente atte a superare il referendum). Come già sottolineato, si tratta di sistemi proporzionali con premio di maggioranza che non migliorerebbero la qualità del nostro bipolarismo, anche perché, a differenza dei sistemi di comuni e regioni, non vi sarebbe né l’elezione diretta né il rafforzamento dei poteri del capo dell’esecutivo, in particolare il potere di scioglimento (vera ragione del buon funzionamento di questi sistemi), che il centrosinistra ha rigettato soltanto pochi mesi fa opponendosi drasticamente alla riforma costituzionale della Casa delle libertà. Le ragioni per le quali i sistemi di comuni e regioni avvantaggerebbero il centrosinistra sono presto dette, Da una parte il doppio turno tipico del sistema comunale, anche se di coalizione, favorisce il centrosinistra a causa della scarsa propensione dell’elettorato di centrodestra a recarsi due volte di seguito alle urne. D’altra parte, anche il doppio voto, tipico del “Tatarellum” e dei sistemi regionali, favorisce il centrosinistra a causa della complessità della scheda di votazione. Una parte non irrilevante di elettori di centrodestra, dopo aver votato per Berlusconi o Fini come premier, penserebbe di aver già votato anche per FI o per An, invece non sarebbe così, a meno che l’elettore non tracci un secondo segno sulla scheda di votazione. Non accadrebbe altrettanto per gli elettori di centrosinistra, come dimostrato da tutti i precedenti, a partire dal caso clamoroso delle elezioni regionali del 1995. Non si tratta di una questione da poco, ma di vari punti percentuali. In
somma. al di là del cuore di un sistema elettorale, cioè del meccanismo matematico che trasforma i voti in seggi, sono straordinariamente importanti anche le modalità del voto e la semplicità della scheda di votazione (che ha contribuito a ridurre sensibilmente il numero di schede bianche e nulle nelle ultime elezioni). Soltanto sistemi basati su un solo turno, una sola scheda, un solo voto non penalizzano il centrodestra Del resto, si vota così sia in Inghilterra sia in Spagna, che pure hanno sistemi molto differenti tra loro.
Per approvare le modifiche più significative proposte da D’Alimonte, in particolare quella riguardante il premio nazionale al Senato, sarebbero sufficienti, in teoria, soltanto poche settimane. Decisamente improbabile. Ma lo stesso Prodi potrebbe essere indotto a non tirarla troppo per le lunghe e ad approvare, entro un tempo ragionevole, alcune modifiche limitate che non creino tensioni con i partiti minori della maggioranza, che superando in qualche modo il referendum, tolgano dall’orizzonte politico la necessità di un governo tecnico finalizzato a varare la riforma elettorale.
La scelta di puntare su modifiche minime della legge elettorale da parte di Berlusconi appare pertanto ragionevole, ma potrebbe rivelarsi insufficiente. Sia perché Prodi potrebbe riuscire ad allungare di molto i tempi della riforma (magari grazie a una sentenza della Corte che faccia fuori il referendum), sia perché lo stesso governo Prodi, considerata la precarietà dell’attuale maggioranza, potrebbe cadere prima che le modifiche elettorali siano portate a compimento. In questo caso, evidentemente, si aprirebbero tutti i giochi politici, e sarebbe molto pericoloso per Berlusconi lasciare all’Udc il campo libero per la partecipazione a un governo finalizzato alla approvazione di una legge elettorale sul modello tedesco. Per queste ragioni, noi Riformatori liberali ci permettiamo di proporre non soltanto a Berlusconi, ma anche a Gianfranco Fini, di promuovere da subito, sia pure come subordinata, il modello spagnolo per una riforma che rafforzi e migliori nettamente la natura del bipolarismo. Sarebbe un’arma nei confronti di Prodi perché approvi subito le modifiche proposte da D’Alimonte. E, nel caso di caduta del governo Prodi, sarebbe la strada per un governo tecnico di brevissima durata finalizzato al varo di questo tipo di riforma elettorale. Considerato l’interesse che il sistema spagnolo suscita anche nel centrosinistra da parte di coloro che vogliono il partito democratico rafforzando e migliorando il bipolarismo (e che perciò non vogliono il sistema tedesco) il sistema spagnolo potrebbe rivelarsi una missione non del tutto impossibile.